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재개발ㆍ재건축 다주택자 ‘물딱지’ 구제 길 열린다: 도시정비법 개정안 국회 국토해양위 상임위 ‘통과’; 2011.07.05 15:06 입력 | 2011.07.05 15:15 수정

정훈 기자 jh25@rknews.co.kr

분양권 2개까지만 인정, 거래 시 조합 문의 필수

 
[도시재생신문 정훈 기자] 동일한 재개발ㆍ재건축 구역 안에서 다주택 소유자의 지분을 매입했더라도 분양권을 인정받지 못했던 이른바 ‘물딱지’ 매입자에 대한 구제 내용을 담은 법률 개정안이 국회 국토해양위원회(이하 국토해양위) 상임위원회(이하 상임위)를 통과하면서 시행을 위한 ‘8부 능선’을 넘었다.
 
국회 국토해양위는 지난달 30일 전체회의를 열고 주택 재개발ㆍ재건축 정비사업조합(이하 조합) 설립 이후 다주택자의 지분에 대해 분양권을 인정하기 않기로 한 규정을 내년 12월 31일까지 한시적으로 유예하는 내용을 담은 ‘도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법)’ 개정안을 의결했다. 다만 다주택자의 지분에 대해선 분양권을 2개까지만 인정하기로 했고 지난 1월 1일 이후 조합이 설립된 지역은 구제 대상에서 제외하기로 했다.
 
수정안을 조율한 민주당 김진애 의원 측은 “구제 기일을 지난해까지로 제한한 것은 다주택자 ‘물딱지’ 논란이 불거졌음에도 불구하고 뒤늦게 지분을 매입한 경우까지 선의의 피해자라고 보기 어렵기 때문”이라고 설명했다.
 
이에 따라 법이 시행되면 지난해까지 조합 설립이 이뤄진 동일 구역 내에서 다주택자의 지분을 내년 말까지 거래하면 분양권을 인정받게 된다. 다만 업계 전문가들은 분양권이 2개까지만 인정되는 만큼 다주택자로부터 지분을 매입할 때 분양권이 인정되는지를 해당 조합 측에 반드시 확인해야 한다고 입을 모았다.
 
비록 도시정비법 개정안이 국토해양위 상임위를 통과하긴 했으나 아직도 갈 길은 멀다. 6월 임시국회가 종료되면서 일러야 8월 임시국회 또는 9월 정기국회는 돼야 최종 처리될 것으로 보이기 때문이다. 
 
또 논의 과정에서 여야 의견 대립이 불거지거나 다른 쟁점 사안에 묻혀 우선순위에서 밀릴 경우도 배제할 수 없다. 따라서 개정안이 본회의를 통과해 공포되기까지 안심할 수 없다는 의견이 많았다.
 
이번에 국회 국토해양위 상임위를 통과한 도시정비법 개정안은 지난 2009년 2월 6일 개정된 법의 적용을 2012년 12월 31일까지 유예하는 내용의 부칙을 신설한 게 주요 골자다. 지난 개정 당시 포함된 제19조 제1항은 ‘정비사업의 조합원은 토지등소유자로 하되, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 한다’며 제3호에 ‘조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수해 수인이 소유하게 된 때’라고 명시해 놓았다.
 

◆작년 2월 법제처 유권해석이 ‘도화선’=‘물딱지’를 놓고 벌어진 업계의 혼란은 지난해 2월 법제처가 ‘다주택자 입주권을 하나만 인정하라’는 내용의 유권해석을 내리면서 시작됐다.
 
조합원 자격에 대한 규정을 명시한 현행 도시정비법이 시행된 지난 2009년 8월만 하더라도 특별한 논란이 없었다. 이 법은 지난 2009년 8월 7일 이후 조합설립인가를 받은 재개발ㆍ재건축 구역의 경우 한 사람이 같은 구역 내 주택을 여러 채 보유하고 있더라도 한 가구에 대해서만 분양권을 부여하고, 나머지는 현금청산 하도록 했다.
 
2009년 8월 7일 이전에 조합설립인가를 받은 구역은 이러한 규정을 적용받지 않아 이에 해당하는 이해관계자 수가 많지 않았던 데다 해당 조항이 널리 알려지지 않은 탓도 있었던 것으로 풀이된다.
 
하지만 법 시행 8개월 후인 지난해 2월 법제처가 “조합 설립 이후 주택을 매수해 조합원이 되지 못한 토지등소유자는 해당 정비사업에 따른 건축물 분양권을 도시정비법 제50조 제1항에 따라 줄 수 없다”고 해석하면서 문제로 불거졌다. 이때까지 조합원 자격과 분양권은 별도라 판단해 아무런 조치를 취하지 않았던 전국 지방자치단체가 부랴부랴 일선 조합들에 ‘다주택자의 분양권을 1개만 인정하라’는 내용의 공문을 내리면서 물딱지 매입자들은 ‘패닉’ 상태에 빠졌다. 실제로 서울의 한 재개발 구역에서는 전체 조합원(약 2500명) 중 200명 이상이 이 같은 법령 해석을 모른 채 매매 시기를 놓쳐 입주권이 ‘물딱지’로 전락했고, 이 가운데 상당수가 그로 인한 고통에서 자유롭지 못한 것으로 파악됐다.
 
이 구역 내 다주택 소유자인 최 모 씨는 “투기 목적의 ‘지분 쪼개기’를 막겠다는 법령이지 다주택자의 재산권 제한이나 재개발ㆍ재건축 물건의 거래 자체를 막겠다는 취지가 아니지 않느냐”며 “우리 구역만 해도 200명이 넘는 조합원이 이에 해당해 지난 1년 가까이 마음고생이 이만저만이 아니었다”고 토로했다.
 
현재 서울을 포함한 수도권 일대에서 재개발ㆍ재건축 등 정비사업을 시행 중인 사업장만 300곳에 달해 비슷한 처지의 토지등소유자가 수만 명에 달할 것으로 업계는 추산하고 있다.
 
이에 한나라당 임동규 의원과 윤석용 의원 등은 각각 지난해 9월과 11월에 도시정비법 제19조 제1항 제3호에 재개발ㆍ재건축 구역에서 ‘지분 쪼개기’를 제외한 다주택자의 입주권을 모두 인정하는 단서 조항을 신설하는 내용의 개정안을 발의했다.
 
당초 이 법안은 지난 2월 임시국회 때 상정ㆍ처리될 예정이었으나 그 처리가 지연돼 오다가 국회 국토해양위가 지난달 16일 법안심사소위를 열고 ‘조합 설립 이후 다주택자의 주택을 매입할 경우, 분양권을 부여하지 않도록 한 도시정비법 제19조 제1항 제3호의 적용을 2012년 12월 말까지 유예하는 내용의 부칙을 신설한 개정안을 통과시키면서 물딱지 매입자에 대한 구제 길이 열리게 됐다. 여기에 개정안이 지난달 30일 극적으로 국토해양위 상임위를 통과하면서 본회의 상정을 위한 ‘고지’를 눈앞에 두게 됐다.
 
한편 도시정비법상 조합원 산정 기준일은 ▲단독ㆍ다가구주택을 준공 이후 다세대주택으로 전환한 경우에는 기본계획 수립 후 정비구역 지정ㆍ고시가 있기 전 따로 정한 날을 ▲다주택의 지분 중 일부를 양수한 경우에는 조합설립인가일을 각각 그 기준으로 삼고 있다.
 
 

개정 취지에 공감하나 문제 많아 ‘미봉책’ 지적 높아
‘도시정비법 제19조 제1항 제3호 폐지’가 다수 의견

 
■ 업계 반응은?

 
이번 도시정비법 개정안의 국회 국토해양위 상임위 통과를 두고 업계 전문가들은 아직 법제사법위원회 소위 및 전체회의 의결-본회의 상정ㆍ표결 등의 절차를 남겨 놓고 있는 만큼 법이 실제로 시행되기 전까지 지나치게 확대해석할 필요는 없다고 입을 모았다. 또 전문가마다 이번 개정안과 관련해 다양한 의견을 제시하고 있어 법안 처리 및 시행 과정에 대한 관심이 지속될 전망이다.
 
한가람법률사무소의 전영상 대표변호사는 “도시정비법 제19조 제1항 제3호의 입법 취지가 부동산 투기 방지에 있고 이에 따라 조합원이 되는 자와 분양 대상자가 되는 자가 별개인지에 대한 해석상의 논란이 존재해 왔다”며 “개정안은 단서 규정을 둠으로써 이러한 논란을 입법적으로 해결하자는 데 의의가 있다”고 말했다.
 
다만 전영상 변호사는 “한시적으로 분양권을 부여할 경우 개정안의 적용을 받는 자와 그렇지 못한 자 사이의 형평성 문제가 대두될 수 있고, 실제로 투기꾼과 선의의 매수자를 구별할 수 없다는 측면에서 투기의 방편으로 악용될 우려가 있다”고 지적했다. 그는 또 “어느 시점을 기준으로 분양권자 여부를 정할 것인지가 불분명해 다툼의 소지가 있는 만큼 보완이 필요하다”고 덧붙였다.
 
법무법인 을지의 차흥권 대표변호사는 “지분 쪼개기를 통한 투기를 방지하기 위한 목적으로 도입된 도시정비법 제19조 제1항 제3호의 적용과 관련해 지난해 2월 법제처의 법령 해석을 계기로 불거진 업계의 혼란을 줄이고, 이러한 제도를 정확하게 알지 못해 불이익을 당한 다수의 피해자를 구제한다는 측면에서는 긍정적”이라고 말했다.
 
하지만 차 변호사는 개정안의 맹점에 대한 지적도 잊지 않았다. 그는 “해당 조항이 단순히 조합설립인가 이후 1인의 토지등소유자로부터 토지ㆍ건축물 등을 양수한 경우에는 그 수인을 대표로 하는 1인을 조합원으로 본다고만 규정하고 있다”며 “1인을 제외한 나머지 소유자는 조합원 자격이 없는 것인지, 아니면 공유조합원의 개념으로 봐야 하는지의 여부가 불분명하고 분양권 (부여) 기준으로서의 관리처분계획 기준일인 분양신청 기간 만료일과의 관계가 애매모호해 조합원 자격 부여 여부나 분양권과의 관계에 대한 명확한 규정이 없는 것은 맹점”이라고 지적했다.
 
전문가들은 개정안 시행 시 예상되는 문제점에 대해서도 조언을 아끼지 않았다. 특히 이번 개정안의 효력이 내년 말까지로 한시적이라는 점에 대한 지적이 많았다.
 
차흥권 변호사는 “개정안이 시행되면 ‘물딱지’ 소유자는 단독 조합원이 될 수 있고 다주택 소유자는 여분의 주택 등을 조합설립인가 이후에도 매도할 수 있게 돼 일선 조합들로서는 조합원 수가 늘어날 가능성이 높다”며 “이는 사업성에 악영향을 미쳐 해당 조합으로서는 예상치 못한 사업비 증가가 우려되며, 일부 조합의 경우 신축 세대수보다 조합원 수가 많아져 권리가액이 적은 지분권자와 무허가 건축물 소유자 등이 분양권을 받지 못하게 되는 또 다른 피해가 발생할 것으로 보인다”고 말했다. 차 변호사는 이어 “이번 개정안은 한시적인 적용 유예에 불과한 것이기 때문에 유예기간이 끝나면 해석상의 논란이 계속될 것으로 예상된다”고 덧붙였다.
 
개정안이 안고 있는 문제점이 많다 보니 자문에 응한 법률 전문가 대부분은 궁극적으로 도시정비법 제19조 제1항 제3호를 폐지해야 한다고 의견을 내놨다.
 
법률사무소 정비의 윤영현 대표변호사는 “이번 개정안은 (도시정비법) 제19조 제1항 제3호의 적용을 유예하는 부칙을 신설하는 수준에 그친 만큼 궁극적으로 해당 조항을 삭제하는 쪽으로 법률 개정이 이뤄져야 한다”고 밝혔다.
 
윤 변호사는 해당 조항이 도시정비법 제50조의2와 충돌하고 있다는 점을 이유로 들었다. 도시정비법 제50조의2에서 건축물을 분양받을 권리산정기준일을 별도로 정하고 있는 상황에서 같은 법 제19조 제1항 제3호로 이를 다시 규정하는 것은 법조문 간 충돌을 야기한다는 뜻으로 풀이된다.
 
그는 또 “같은 공익사업인데 재건축은 보호하고 재개발은 보호하지 않는 근거가 미약한 데다 선의의 제3자 가운데 재건축은 보호하고 재개발은 보호하지 않는 것 역시 모순”이라며 “매도자가 다수의 다세대주택을 소유하고 있는지, 한 채의 다세대주택을 소유하고 있는 매수자가 알 수 없는 상황에서 다세대주택 이외의 매수자는 보호하면서 다세대주택 매입자는 보호하지 않는 것 역시 모순”이라고 설명했다.
 
차흥권 변호사 역시 궁극적으로 도시정비법 제19조 제1항 제3호를 폐지해야 한다는 의사를 표시했다. 그는 “장기적으로 이번 개정안과 같은 미봉책으로 해결할 게 아니라 해당 조항을 폐지하고 조합 정관에 일임하거나 그 적용 기준과 방법 등을 명확하게 하는 방향으로 법률 개정이 이뤄져야 한다”고 말했다. 
 
차 변호사는 이어 “이번 개정안은 해당 조항의 적용을 단순히 유예하는 내용이므로 이를 적용하는 기준을 부칙에 둬야 하고, 그 기준은 관리처분계획을 수립하지 아니한 조합에 한해 적용하는 것이 타당하다”고 덧붙였다.
 
전영상 변호사는 “근본적으로 조합원인지 여부와 분양권자인지 여부를 사업별로 명백히 구분해 정리할 필요가 있다”며 “도시정비법 제19조 제1항 제3호만 놓고 볼 때 그 기준이 될 시점을 명시해야 한다”고 의견을 개진했다.
 
한편 도시정비법 제50조의2 제1항은 ‘정비사업으로 인해 주택 등 건축물을 공급하는 경우 제4조 제4항에 따른 고시가 있은 날 또는 시ㆍ도지사가 투기 억제를 위해 기본계획 수립 후 정비구역 지정ㆍ고시 전에 따로 정하는 날(이하 기준일)의 다음 날부터 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 토지 또는 주택 등 건축물의 분양받을 권리는 기준일을 기준으로 산정한다’고 규정하고 있다.
 
다음 각 호에는 ▲제1호 ‘1필지의 토지가 수개의 필지로 분할되는 경우’ ▲제2호 ‘단독ㆍ다가구주택이 다세대주택으로 전환되는 경우’ ▲제3호 ‘하나의 대지 범위 안에 속하는 동일인 소유의 토지와 주택 등 건축물을 토지와 주택 등 건축물로 각각 분리ㆍ소유하는 경우’ ▲제4호 ‘나대지에 건축물을 새로이 건축하거나 기존 건축물을 철거하고 다세대주택, 그 밖의 공동주택을 건축해 토지등소유자가 증가되는 경우’ 등이 포함된다.
 

◆주민, “살았다” “한시름 놨다”=개정안의 맹점과 시행 시 우려되는 부작용 등과 관련해 다양한 제언을 쏟아낸 법률 전문가와 달리 이른바 ‘다수의 선의의 피해자’에 속하는 주민들은 이번 개정안이 시행될 경우 한시적으로나마 숨통이 트일 수 있을 것으로 기대하고 있다.
 
서울의 한 재개발 구역 조합원은 “작년 이맘때 도시정비법 개정안에 담긴 무시무시한 내용을 알게 된 뒤로는 밤잠을 설치기 일쑤였는데, 나 같은 사람들을 구제하는 내용의 법안 시행이 가시권에 들어온 듯해 한시름 놓게 됐다”고 전했다.
 
재개발 구역 내 2채의 집을 소유한 한 주민은 “투기를 위해 지분 쪼개기를 한 게 아니라 부득이하게 명의를 바꿀 수밖에 없는 상황에서 일시적으로 다주택자가 됐는데 ‘물딱지’ 논란이 불거지면서 헐값에 집을 팔아 손해를 입은 지인들을 보면서 마음고생이 심했는데 내년 말까지는 제값을 받고 매도할 수 있을 것으로 보여 오랜만에 웃을 수 있게 됐다”고 기대감을 나타냈다.
 
사업성 저하로 어려움을 겪고 있는 지방 사업장을 위해 한시라도 빨리 개정안을 처리해야 한다는 목소리도 감지됐다. 한 업계 관계자는 “지방의 경우 최근 사업성 저하로 현금청산을 요구하는 조합원이 늘고 있어 관련 법안의 조속한 처리를 통해 다주택자의 입주권을 모두 인정해 주는 것이 주택 거래 활성화나 정비사업 추진에도 도움이 될 것”이라고 말했다.
 

윤석용ㆍ임동규 의원 발의안에 담긴 내용은? --- 박스 처리

임동규 의원이 발의한 법안은 재건축 구역 내 다주택자 입주권에 대한 입주권 인정 내용을, 윤석용 의원의 법안에는 재개발ㆍ재건축 구분 없는 입주권 부여 방안을 담고 있다. 단독주택 또는 다가구주택이 준공 이후 다세대주택으로 전환된 ‘지분 쪼개기’ 경우에만 조합원의 자격을 제한하도록 했다.
 

◆임동규 의원 발의안=지난해 9월 30일 임동규 의원이 대표 발의한 도시정비법 개정안은 법 제19조 제1항 제3호에 다음과 같은 내용을 신설하는 것을 골자로 한다. 신설된 단서는 ‘단, 주택재건축 사업의 경우에는 그러하지 아니한다’로 돼 있다.
 
당시 임 의원 등은 제안 이유로 “주택재건축 사업의 경우 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수해 소유하게 된 경우에도 조합원의 자격을 가질 수 있도록 함으로써 현행법의 시행에 따라 선의의 피해를 볼 수 있는 토지등소유자의 재산권을 보호하려는 목적”이라고 밝혔다.
 

◆윤석용 의원 발의안=지난해 11월 8일 윤석용 의원이 대표 발의한 도시정비법 개정안도 그 기본적인 맥락은 임동규 의원이 발의한 내용과 비슷하다. 다만 제19조 제1항 제3호에 신설된 단서에 차이가 있을 뿐이다. 그 내용은 ‘다만, 단독주택 또는 다가구주택이 준공 이후 다세대주택으로 전환된 경우에 한한다’고 돼 있다.
 
윤 의원 등은 제안 이유로 “지분 쪼개기 방지 등을 위해 개정된 현행법의 규정이 소유하고 있던 주택의 종류를 고려하지 않고 지나치게 조합원의 자격을 일률적으로 제한해 조합설립인가 후 토지 등을 양수한 선의의 피해자를 다수 발생시키고 있다는 지적이 있다”며 “이에 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수해 소유한 경우라도 이른바 ‘지분 쪼개기’의 경우에만 조합원의 자격을 제한함으로써 현행 제도 시행에 따라 발생하고 있는 선의의 토지등소유자를 최소화하기 위함”이라고 밝혔다.