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재건축사업의 불합리한 규제와 절차 개선방안: 2010.12.22 21:23 입력

차흥권변호사(법무법인을지) songyc1@gmail.com

I. 검토 배경
주택재건축사업은 노후공동주택과 주거환경이 불량한 지역을 정비하여 주거생활의 질을 높이고 도심지내 주택공급에 기여하는 순기능에도 불구하고, 불합리한 규제와 사업절차로 인하여 사업기간의 장기화와 비용의 증가가 초래되고, 이로 인하여 조합원들 사이에 각종 갈등과 분쟁이 빈발하고 있다.
이에 「도시 및 주거환경정비법」(이하 ‘도시정비법’이라 한다)에 따른 주택재건축사업의 불합리한 규제 등을 개선하기 위하여 임동규 의원 대표발의안을 포함하여 도시정비법 개정법률안 등이 발의되어 있으므로 동 발의안에 연계하여 주택재건축사업을 추진하는 과정에서의 법률상 발생하는 중요한 문제점을 불합리한 규제와 절차를 중심으로 살펴보고 그에 따른 개선방안을 모색하여 보기로 한다.
 

II. 주택재건축사업 추진과정의 문제점과 개선방안 
1. 조합설립 동의요건의 완화
가. 현행법의 주택재건축사업 조합설립요건
 
ㅇ 현행 도시정비법 제16조 제2항에 의하면 주택재건축사업의 추진위원회가 조합을 설립하기 위해서는 주택단지안의 공동주택의 각 동(복리시설의 경우에는 주택단지안의 복리시설 전체를 하나의 동으로 본다)별 구분소유자의 2/3이상 및 토지면적의 1/2이상의 토지소유자의 동의(공동주택의 각 동별 구분소유자가 5 이하인 경우는 제외)와 주택단지안의 전체 구분소유자의 3/4이상 및 토지면적의 3/4이상의 토지소유자의 동의를 얻도록 하고 있다.
ㅇ 공동주택의 경우에 주택재건축사업 조합설립요건은 2차에 걸친 개정을 통하여 일부 요건이 완화된 바 있다.
 
나. 조합설립 동의요건 완화의 필요성
ㅇ 위에서 본 바와 같은 2차에 걸친 개정을 통하여 조합설립 동의요건의 일부완화가 있었지만, 아직도 동별 구분소유자의 2/3이상 동의요건으로 인하여 상가(복리시설)동이나 소수의 공동주택 일부동의 고의적인 반대와 소위 ‘알박기’등 악의적인 재건축사업 시행의 방해요소가 해소되지 못하고 있다.
ㅇ 상가동이나 공동주택 중 극히 일부동의 동의요건이 구비되지 못한 문제로 인하여 토지등소유자 내부의 갈등과 법적 분쟁이 발생하는 원인으로 작용하게 되고, 이를 해소하여 재건축사업을 시행하기까지 장시간이 소요될 뿐 아니라 정비사업 비용의 증가를 초래하게 되며, 이는 결국 조합원들의 비용부담의 증가로 이어져 이에 따른 분쟁이 발생하는 악순환 구조를 형성하게 될 위험이 많다. 
ㅇ 또한, 도시정비법이 시행되면서 주택재건축사업도 주택재개발사업과 같은 도시계획사업의 하나로서 선계획 후개발로 시행되는 공공성을 가지는 사업이라는 점, 도심지 안에서의 중요한 주택공급수단이라는 점, 지자체의 시프트 정책과 밀접하게 관련되어 있다는 점, 도시정비법의 사업절차 규정 등을 통하여 정보공개와 절차적 통제가 강화되어 있다는 점 등에서 볼 때도 조합설립에 필요한 동별 구분소유자의 동의요건을 완화하는 것이 주택재건축사업의 공익적인 측면에 부합될 수 있다.
 

다. 개선방안 
ㅇ 주택재건축사업의 조합설립에 필요한 각 동별 구분소유자 동의 요건을 완화하여 소위 ‘알박기’등 악의적인 재건축사업 방해요소를 제거하고, 정비사업의 신속한 이행을 촉진함으로써 사업기간의 단축 및 비용절감을 도모하며, 노후 공동주택의 주거환경의 질을 개선하고, 안정적인 도심지의 주택공급을 하는 것이 필요하다.
ㅇ 주택재건축사업의 조합설립에 필요한 각 동별 구분소유자 동의 요건의 완화정도는 각 동별 토지면적 요건이 1/2이상이라는 점, 여전히 주택단지안의 전체 구분소유자의 3/4이상 및 토지면적의 3/4이상의 토지소유자 동의요건은 필요하다는 점 등을 고려하여 볼 때 “각 동별 구분소유자의 1/2이상”으로 완화하는 것이 타당하다고 본다. 
 

□ 임동규의원 대표발의 도시정비법 일부개정법률안(참조)
ㅇ 발의연월일 : 2009년 5월 19일
 

라. 관련 문제
ㅇ 주택재건축사업의 동의 요건과 관련하여 추후 검토와 개선이 필요한 사항은 아래와 같다.
․ 단독주택재건축사업에 대한 동의 요건의 명문화
- 현재는 명시적인 규정이 없어 도시정비법 제16조 제3항을 적용하고 있음
․ 단독주택재건축사업구역 안에 위치한 소규모 주택단지(연립주택 등)와 주택단지가 아닌 집합건물(연립주택/다세대/협동주택 등)의 동의 요건의 명문화
․ 주상복합건축물인 경우의 동의 요건의 명문화
- 주상복합동의 경우에 동별 동의 요건과 상가의 동의 요건에 대한 명확한 기 준이 없기 때문에 분쟁의 발생가능성이 많음 
 

2. 1세대 다주택자의 매매 규제 폐지
가. 현행법의 1세대 다주택자에 대한 매매 규제
ㅇ 현행 도시정비법 제19조 제1항 제3호는 “‘조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때’에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다”고 규정하고 있다.
이에 의할 경우, 예컨대 투기과열지구가 아닌 주택재건축사업에서도 조합설립인가 이후 다주택 소유자로부터 주택 1채를 매입한 소유자는 단독 조합원이 될 수 없게 된다.

ㅇ 그런데, 조합설립인가 이후에 주택재건축사업 구역내 주택을 매입하는 제3자로서는 매도인이 다주택자인지 아니면 1주택자인지에 대하여 공식적으로 확인할 수 있는 방법이 없고, 이를 중개하는 중개업자도 매도인이 다주택자인지의 여부를 알 수가 없는 것이므로 선의의 제3자로서는 매도인이 다주택자라는 예측불가한 특별한 사정에 따라 조합원이 될 수 없는 심대한 피해를 보게 되며, 매도인과 제3자 사이에서는 계약의 해제와 손해배상 문제 등 또 다른 분쟁으로 이어지게 된다.
ㅇ 도시정비법 제19조 제1항 제3호에 대하여, 법제처는 2010. 2. 22.자 법령해석에서 “조합설립인가 후 다수의 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 가진 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물을 양수하여 수인이 소유하게 된 경우에는 조합설립인가의 선후에 관계없이 소유자가 된 수인 중 1인의 대표자만 조합원이 될 수 있고, 그 나머지 소유자는 조합원이 될 수 없으며, 조합원이 되지 못한 그 나머지 소유자는 도시정비법 제47조 제3호(관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자)
에 따른 현금청산 대상으로 보아야 할 것“이라고 하여 대표자 1인을 제외한 나머지 소유자는 분양권을 받을 수 없다고 하였다.
이러한 법령해석에 대하여 수많은 비판과 반론이 제기되자, 법제처는 2010. 7. 12.자 법령해석을 통하여 수도권 과밀억제권역에 위치하지 아니한 주택재건축사업의 경우에는 토지등소유자가 여러 채의 주택 중 일부를 양도한 경우에는 도시정비법 제48조 제2항 제6호 가목의 취지에 따라 양수자에게도 주택을 공급할 수 있다고 하면서 분양권 제한을 일부 완화하여 해석하고 있으나, 수도권 과밀억제권역의 경우에는 여전히 다주택자의 매매 규제가 적용되고 있다.
 

나. 개선방안
ㅇ 조합설립인가후 다주택자의 매매를 규제하고 있는 도시정비법 제19조 제1항 제3호는 1)정비구역 지정 당시에 이미 독립된 주택 등이 존재하고 있었기 때문에 다가구주택을 다세대주택으로 전환하거나 단독주택을 멸실하고 다세대주택을 신축하는 등의 방법에 의하여 주택수를 늘리는 형태의 지분쪼개기가 아니라는 점, 2)조합설립인가 이전에는 다주택자의 매매 제한이 전혀 없다는 점에서 조합설립인가 전후에 따른 다주택자의 재산권 행사에 과도하고 본질적인 차별이 발생한다는 점, 3)동 조항의 입법취지를 지분쪼개기를 통한 투기세력의 유입에 따른 사업성 저하와 기존 조합원의 재산권을 보호하는 것으로 볼 경우에도, 투기세력과 연결된 다주택자의 경우에는 조합설립인가 전에 매매를 선택할 가능성이 높기 때문에 조합원의 증가를 방지하는 것이 현실성이 떨어지고 사업성 저하와 직접적인 관련성이 없다는 점, 4)지분쪼개기를 통한 투기방지라는 입법목적은 분양권제한 규정이나 시․도조례의 분양권기준과 제한규정으로서도 충분히 달성할 수 있고, 2009. 2. 6. 도시정비법 개정시에 신설된 ‘분양권의 권리산정기준일’에 대한 규정인 도시정비법 제50조의 2 제1항의 규정내용과 모순되고 상호 충돌되고 있다는 점, 5)매도인이 다주택자인지의 여부를 쉽게 확인할 수 없는 부동산거래시장에서 조합원과 분양권의 대상이라는 신뢰 하에 주택을 매입한 선의의 제3자는 보호할 필요가 있다는 점, 6)투기과열지구 내 주택재건축사업의 경우 조합설립인가 후 조합원지위 양도금지제도의 경우에도 지속적으로 이를 완화하고 있는 정책적․제도적인 입법 방향에도 부합되지 아니한다는 점, 7)수도권 과밀억제권역이 아닌 주택재건축사업의 경우에만 다주택자의 매매 규제를 완화하여 해석하는 것은 통일된 법리해석에 모순이 생긴다는 점 등을 종합적으로 고려하여 볼 때, 이를 삭제하여 규제를 폐지하는 것이 타당하다고 본다.
ㅇ 설령 주택소유자만 조합원이 될 수 있는 주택재건축사업과 달리 주택재개발사업이나 도시환경정비사업의 경우에는 주택외에 토지만 소유한 자도 조합원이 될 수 있고 분양권이 부여되기 때문에 여러 주택이나 여러 토지를 소유한 자에 대하여 조합설립인가후에도 지분쪼개기를 통한 투기방지의 필요성이 있다고 한다면, 주택재건축사업의 경우에 한하여 다주택자의 매매 규제를 정하고 있는 도시정비법 제19조 제1항 제3호를 적용하지 아니하는 것이 타당하다.