정직한 뉴스! 정확한 정보! 도시재생신문 :: 추진위 및 조합의 직무대행자 등에 관한 문제

추진위 및 조합의 직무대행자 등에 관한 문제: 2010.07.20 13:29 입력

선병욱변호사

1. 개괄
도시정비법에 따른 주택재건축 또는 주택재개발 등 정비사업에 있어서 구성되는 추진위원회의 대표자는 위원장이고, 조합의 대표자는 조합장이다(법 제15조 제1항, 법 제21조 제1항, 22조 제1항).
그런데 그 대표자가 유고 등의 사유로 인하여 추진위원회 또는 조합의 대표자가 궐위되거나 관련 법령이나 추진위원회 운영규정 또는 정관 등의 규정에 따라 특정한 사안에 대하여 그 대표권을 제한하고 있는 경우 추진위원회 또는 조합의 대표하는 자는 추진위원회 운영규정 또는 정관의 규정에 따라야 할 것인데, 이하에서는 어떠한 경우에 누가 위원장 또는 조합장 이외의 자가 그 대표권을 행사할 수 있는 지에 관하여 살펴보고자 한다. 
(아래에서 운영규정 또는 정관이라 함은 국토해양부에서 고시한 추진위원회 운영규정 및 첨부된 붙임 운영규정안과 조합표준정관을 뜻하는 것임) 
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2. 조합설립추진위원회의 경우
가. 추진위원회의 대표자
추진위원회는 추진위원회를 대표하는 위원장 1인을 두도록 되어 있는 바(법 제15조 제1항), 위원장에게 이러한 추진위원회를 대표하는 지위가 부여될 결과, 위원장은 추진위원회 사무를 총괄하고, 주민총회 및 추진위원회의 의장이 될 권한, 주민총회를 개최할 권한 및 추진위원회를 소집할 권한 등을 행사할 수 있는 것이다.
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나. 직무대행이 문제되는 경우
추진위원회 운영규정에 따르면, 위원장이 자기를 위한 추진위원회와의 계약이나 소송에 관련되었을 경우, 위원장의 유고로 인하여 그 직무를 수행할 수 없을 경우, 위원장의 해임에 관한 사항에 관하여는 추진위원회를 대표할 수 없도록 규정되어 있으므로(운영규정안 제17조 제6항), 이를 개별적으로 살펴보기로 한다.
(1) 위원장이 자기를 위한 추진위원회와의 계약이나 소송에 관련되었을 경우
(가) 위원장이 자신을 일방 당사자로 하여 추진위원회와 용역계약 등을 체결하려 하거나, 추진위원회를 상대로 소송을 제기하는 경우, 또는 추진위원회의 업무와 관련하여 제3자가 추진위원회가 아닌 위원장 개인을 상대로 소송을 제기한 경우 등이 이에 해당할 수 있다.
추진위원회와 용역계약을 체결하려는 자가 법인이고, 그 법인의 대표자가 위원장인 경우에도 위 조항이 유추적용되어야 할 것이나, 만일 대표이사가 아니라 주주에 지나지 아니하는 경우에도 위 조항을 유추적용된다고 볼 것인지 문제가 될 수 있으나, 위 조항이 추진위원회업무의 공정성을 기하기 위한 것이라는 측면을 고려하면, 대주주로서 그 법인의 의사결정에 영향을 미칠 정도에 해당하지 아니하는 통상적인 단순한 주주에 지나지 아니하는 경우에는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다. 
(나) 여기서 “위원장이 자기를 위한 추진위원회와의 계약이나 소송에 관련되었을 경우”란, 단순히 당해 계약서에 날인하는 행위만을 의미하는 것이 아니라, 당해 계약체결의 필요성 및 타당성, 계약조건의 협상, 계약문구의 조정 등 계약체결 준비단계에서부터 계약서날인에 이르기까지 당해 계약의 전 과정(소송의 경우에는 소송대리인의 선임 및 당해 소송과 관련이 있는 업무에 이르기까지)을 모두 포함하는 개념이라 할 것이다.

(2) 위원장이 유고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 경우
(가) 위원장이 임기 중 사망한 경우, 위원장이 임기 중 사임하거나 해임된 경우 및 기타의 사유로 직무수행이 불가능한 경우 등이 이에 해당한다 할 것이다.
또한 위원장이 그 직무와 위원으로 선임된 후 그 직무와 관련한 형사사건으로 기소되어 추진위원회에서 그 확정판결이 있을 때까지 그 자격을 정지하거나 벌금형 선고 후 자격상실이 의결된 경우(운영규정안 제16조 제4항) 및 운영규정 제16조 제1항이 정하는 사유에 해당되어 위원의 자격이 상실된 경우, 위원장의 사임 또는 해임절차 진행 중 추진위원회의 의결로 그 직무수행이 정지된 경우(운영규정안 제18조 제5항) 등도 이에 해당한다 할 것이다.
(나) 위원장이 임기 중 사임하거나 해임된 경우 지체없이 새로운 위원을 선출하여야 하고, 새로 선임된 위원장은 시장․군수의 승인이 있은 후에 대외적으로 효력이 발생하도로 규정되어 있으므로(운영규정안 제18조 제3항), 위원장이 사임하거나 해임되더라도 새로운 위워장이 선임되어 시장․군수의 승인을 받기 전까지 대내적으로 추진위원회를 대표할 수 있는 것이 아닌가 하는 의문이 있을 수 있으나, 추진위원회는 비법인사단이고, 추진위원회 위원장과 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자와의 관계는 위임자와 수임자의 법률관계와 유사하다 할 것이므로, 후임 위원장 선임시까지 위원장의 직무를 수행할 자가 존재하지 아니하여 추진위원회의 정상적인 활동이 중단되는 등 급박한 사정이 있는 경우(대법원 2003. 3. 14. 선고 2001다7599판결 등 참고)가 아닌 한, 위원장의 사임 또는 해임으로 그 위임관계는 종료된다 할 것이어서, 위원장이 사임하거나 해임되는 경우 위원장은 더 이상 추진위원회의 대표자로서 그 직무를 수행할 수 없다 할 것입니다.
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(3) 위원장의 해임에 관한 사항
(가) 추진위원회 위원은 위원장, 부위원장, 감사, 추진위원으로 구성되고(운영규정안 제15조 제1항), 위원의 해임⋅교체는 추진위원회와 주민총회에서 해임할 수 있으므로(운영규정안 제18조 제4항), 위원장 해임을 위한 추진위원회 또는 주민총회에 관한 사항에 대하여 위원장은 추진위원회 대표자로서의 직무를 수행할 수 없다.
(나) 여기서 위원장이 추진위원회를 대표할 수 없는 위원장 해임에 관한 사항에는 단순히 위원장해임을 위하여 소집된 추진위원회 또는 주민총회에서 위원장해임안건에 대하여만 의장으로서의 역할을 할 수 없다는 것만이 아니라, 위원장해임요구가 있는 경우 그 요건의 당부, 추진위원회 또는 주민총회 소집여부의 결정 및 소집절차의 진행, 소집된 회의에서 의장으로서의 회의진행 등 위원장해임 절차에 관한 전반적인 과정이 모두 포함되는 것이라 할 것이다.
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다. 직무대행자
(1) 부위원장, 추진위원 중 연장자
앞서 본 바와 같이 운영규정안 제17조 제6항 각호에 해당하는 사유가 있는 경우, 위원장은 추진위원회를 대표할 수 없고, 부위원장, 추진위원 중 연장자 순으로 추진위원회를 대표하게 된다.
따라서 부위원장이 있는 경우에는 부위원장이, 부위원장이 없거나 대표할 수 없는 경우(부위원장이 운영규정안 제17조 제6항 각호의 사유에 해당되는 경우)에는 추진위원 중 최연장자가 당해 안건에 대하여 위원장 직무대행의 역할을 하게 되는 것이다.
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(2) 동 순위의 경합
(가) 도시정비법에서는 추진위원회에는 추진위원회를 대표하는 위원장 1인과 감사를 두도록 되어 있을 뿐, 부위원장에 대하여는 별도로 정하고 있지 아니하고 있고(법 제15조 제1항), 운영규정에서도 추진위원회에 부위원장을 둘 수 있도록 규정하고 있을 뿐(운영규정 제2조 제2항 제2호) 그 수를 제한하고 있지 아니하므로, 각 추진위원회에서는 운영규정을 작성함에 있어 부위원장을 1명이 아닌 2명 또는 3명으로 정할 수도 있다 할 것이다.
따라서 위원장의 대표권행사가 제한되는 경우 그 직무대행을 할 부위원장이 2명 또는 그 이상이 될 수도 있는 바(추진위원이 직무대행자가 되는 경우에도 최연장자가 다수인 경우도 있을 수 있음), 이러한 경우 각 추진위원회에서 운영규정을 작성함에 있어서 이에 대한 별도의 규정을 둔 경우는 별 문제가 되지 아니한다 할 것이나, 그러한 별도의 규정이 없어 다수의 직무대행자가 경합되는 경우 그 중 누가 추진위원회를 대표하는 자가 될 것인지 문제가 된다.
(나) 이에 대하여, ① 다수의 부위원장 중 최연장자가 단독으로 추진위원회를 대표한다는 견해(유추적용설), ② 다수의 부위원장이 공동으로 추진위원회를 대표한다고 보는 견해(공동대표설)가 있을 수 있다.
① 다수의 부위원장 중 연장자가 단독으로 추진위원회를 대표한다는 견해는 추진위원회 운영규정안 제17조 제6항에서 추진위원회를 대표하는 자의 순위에 대하여 “부위원장, 추진위원 중 연장자 순”이라고만 기재하고 있으나, 이는 추진위원회 운영규정안 제15조 제1항 및 제2호의 규정형식에 비추어 부위원장도 위원장의 경우와 마찬가지로 1인을 예정하고 있었기 때문이라는 점을 지적하며, 위 운영규정이 추진위원에 대하여만 연장자 순으로 대표하도록 정한 취지는 추진위원이 다수인 경우를 예정하여 다수의 추진위원 중 대표할 자를 정한 것이므로, 부위원장이 다수인 경우에도 이를 유추적용하여 부위원장 중 연장자가 단독으로 추진위원회를 대표하도록 함이 타당하다는 견해이고,
② 다수의 부위원장이 공동으로 추진위원회를 대표한다는 견해는 운영규정안에서 부위원장에 대하여는 그 순위를 별도로 정하고 있지 아니하고, 또한 별도로 대표권의 공동행사 등에 대한 규정도 두고 있지 아니하므로, 일반원칙으로 돌아가 민법의 규정에 따라 대표자가 다수인 경우 각자 추진위원회를 대표한다고 보아야 한다는 견해이다.
위 각 견해들은 일면 타당성이 있다 할 것이나, 다수의 부위원장 중 연장자가 단독으로 추진위원회를 대표한다는 견해는 운영규정안에서 추진위원의 경우에만 연장자순으로 대표하도록 규정하고, 부위원장의 경우에는 이에 대한 명문의 규정을 두고 있지 아니하므로, 추진위원에 관한 규정을 부위원장의 경우에까지 유추적용 할 수는 없다 할 것이고, 또한 위 견해에 따르더라도 추진위원들 사이에서 대표자가 경합하는 경우에는 그 해결책이 되지 아니한다는 점에서 채택하기 어려운 견해라 할 것이다.
도시정비법상 조합설립추진위원회는 비법인사단으로서, 비법인사단에 대하여는 사단법인에 관한 민법의 규정 중 법인격을 전제로 하는 것을 제외하고는 유추적용된다 할 것이고(대법원 2006. 7. 13. 선고 2004다7408판결), 이사는 법인의 사무에 관하여 각자 법인을 대표하고, 대표자가 수인인 때에는 각자 대표하는 것이므로(민법 제119조, 제59조 제2항), 다수의 부위원장 또는 동 순위의 추진위원의 대표권이 경합하는 경우에는 각자 추진위원회를 대표한다고 보는 것이 타당하다 할 것이다.
다만, 이와 같이 볼 경우 추진위원의 대표자가 수인이어서 다수의 대표자 사이에 의견불일치 등으로 추진위원회가 업무를 수행함에 있어서 곤란한 상황이 도래할 수도 있으므로, 다수의 부위원장을 두는 경우에는 그 대표권에 관하여 별도의 규정을 두는 것이 바람직하다 할 것이다.
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3. 정비사업조합의 경우 
가. 조합의 대표자
조합은 조합장 1인과 이사, 감사를 두며(법 제21조 제1항), 이사는 3명 이상(토지등소유자 100명 초과의 경우 5명 이상), 감사는 1명 이상 3명 이하의 범위 내에서 정관이 정하도록 되어 있다(법 제21조 제2항, 법시행령 제33조).
조합장은 조합을 대표하고, 조합의 사무를 총괄하고, 조합총회 및 대의원회의장이 되므로(법 제22조 제1항), 총회 또는 대의원회를 소집할 권한 등을 행사할 수 있다.
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나. 직무대행이 문제되는 유형과 직무대행자
조합의 경우에는 추진위원회 운영규정안에서 정해진 바와 같이 일률적으로 규정된 바는 없으나, 그 유형에 따라 산재한 관련규정을 정리하여 보기로 한다.
(1) 조합장이 자기를 위한 조합과의 계약이나 소송에 관련되었을 경우
이 경우에는 추진위원회의 경우와는 달리 감사가 조합을 대표한다(법 제22조 제4항).
이에 대하여 도시정비법 제20조 제2항에서 정한 바에 따라 2006. 8. 25.자로 국토해양부장관이 작성하여 보급한 주택재건축정비사업조합표준정관(이하 “재건축표준정관”이라 함)에서는 (상근)이사 중에서 연장자 순으로 조합을 대표하도록 정하고 있으나(재건축표준정관 제16조 제6항 제2호), 이는 도시정비법 제22조 제4항에 위반되므로 그 효력이 없다 할 것이다.
다만, 국토해양부장관이 2003. 6. 30.자로 작성하여 보급한 주택재개축정비사업조합표준정관(이하 “재개발표준정관”이라 함) 제16조 제5항에서는 도시정비법과 마찬가지로 감사로 대표하도록 정하고 있다(2003. 6. 30.자 구재건축표준정관의 경우도 마찬가지임).

(2) 조합장이 유고로 인하여 그 직무를 수행할 수 없을 경우
(가) 조합장이 임기 중 사망한 경우, 조합장이 임기 중 사임하거나 해임된 경우 및 기타의 사유로 직무수행이 불가능한 경우 등이 이에 해당한다 할 것이다.
또한 조합장이 도시정비법 제23조 제1항 각호의 결격사유에 해당하게 되는 경우(법 제23조 제2항), 조합장이 조합총회에서 해임되는 경우(법 제23조 제4항, 제24조 제2항), 조합장이 조합장으로 선임된 후 그 직무위배행위로 인한 형사사건으로 기소되어 이사회 또는 대의원회에서 그 확정판결이 있을 때까지 그 자격을 정지하거나 100만원 미만의 벌금형 선고 후 조합총회에서 자격상실이 의결된 경우(각 표준정관 제17조 제4항), 조합장이 사임 또는 해임절차가 진행 중 이사회 또는 대의원회 의결로 그 직무수행이 정지된 경우(각 표준정관 제18조 제4항) 등이 이에 해당된다고 할 수 있다.
(나) 이 경우 조합장의 직무를 대행할 자에 대하여, 도시정비법에서 별도로 정하지 아니하고, 직무대행에 관한 사항은 정관에서 정하도록 하고 있으므로(법시행령 제31조 제2호, 법 제20조 제1항 제17호), 정관에서 정해진 바에 따라야 할 것이다.
참고로 각 표준정관에서는 조합장이 유고 등으로 인하여 그 직무를 수행할 수 없을 경우에는 (상근)이사 중에서 연장자 순으로 조합을 대표하도록 정하고 있으므로(각 표준정관 제16조 제6항), 부조합장에 관한 조항이 별도로 없는 경우에는 위 표준정관에 따라 직무대행자가 정해진다.
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(3) 조합장의 해임에 관한 사항
조합장은 조합총회의 의결로 해임할 수 있는 바(법 제24조 제3항 제8호), 도시정비법에서는 조합원 10분의 1 이상의 발의로 소집된 총회에서 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원 과반수의 동의를 얻어 할 수 있도록 정하고 있으며, 이 경우에는 발의자 대표로 선출된 자가 해임 총회의 소집 및 진행에 있어 조합장의 권한을 대행한다(법 제23조 제4항).
이와 관련하여 각 표준정관에서는 임원(조합장 포함)의 해임은 조합원 10분의 1 이상 또는 대의원 3분의 2 이상의 발의로 소집된 총회에서 해임할 수 있도록 정하고 있고(각 표준정관 제18조 제3항), 주택재건축의 경우에는 발의자 공동명의로 총회를 소집하고, 발의자대표의 임시사회로 선출된 자가 의장이 되도록 정하고 있으며(주택재건축 표준정관 제18조 제3항), 주택재개발의 경우에는 소집권자에 대하여는 규정하지 아니하고, 발의자 대표의 임시사회로 선출된 자가 그 의장이 되도록 정하고 있다(주택재개발 표준정관 제18조 제3항).
그러나 도시정비법 제24조 제3항과의 관계에 비추어 위 각 표준정관이 적용될 수 있는 경우는 대의원 3분의 2 이상의 발의로 조합장해임안이 발의된 경우에 한한다 할 것이다.
주택재개발의 경우에는 소집권자에 대한 규정은 없어 누가 조합장해임을 안건으로 한 총회를 소집하여야 할 것인지 문제가 될 수 있다.
이에 대하여 ① 조합장이 자신의 해임안건에 대한 총회를 스스로 소집하여 적법하게 총회를 진행할 것을 기대하기는 어려우므로, 주택재개발의 경우에도 주택재건축의 경우와 마찬가지로 발의자 공동명의로 총회를 소집할 수 있는 것으로 보아야 한다는 견해와 ②주택재개발 표준정관 제20조 제4항 및 제5항에 따라 먼저 조합장에게 총회소집을 요구하고, 조합장이 2월 이내에 정당한 이유없이 소집하지 아니하면 감사가 총회를 소집하여야 하며, 감사가 소집하지 아니할 경우에야 비로소 소집을 청구한 자의 대표가 시장⋅군수의 승인을 얻어 총회를 소집하여야 한다는 견해가 있을 수 있다.
주택재개발 표준정관 제20조 제4항 및 제5항에 따른 총회는 조합장에 대하여 총회개최요구를 하는 사안에 대한 규정임에 반하여, 위 표준정관 제18조 제3항의 경우에는 임원의 해임에 관하여 별도로 규정하면서 그 용어도 총회개최요구가 아닌 해임안 발의로 총회가 소집되는 것으로 정하고 있고, 위 표준정관 제20조에 따라 소집된 총회의 의장이 될 자에 대한 별도의 규정은 없음에 반하여, 위 표준정관 제18조 제3항에 의해 소집된 총회에서는 발의자 대표의 임시사회로 선출된 자가 그 의장이 된다 규정하고 있는 점에 비추어, 주택재건축의 경우와 달리 해석할 이유가 없다고 할 것이다.
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(4) 기타 조합장을 대신하여 조합을 대표할 자가 수인인 경우 등의 문제에 대하여는 앞서 본 추진위원회에서의 경우를 참고하면 될 것이다.