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정비계획수립 절차와 정비구역지정고시 효과: 2010.08.19 15:07 입력 | 2010.09.03 22:18 수정

차흥권변호사(법무법인을지)

1. 개관
재건축․재개발․도시환경 정비사업을 시행하기 위해서는 대상 지역에 대하여 구체적으로 정비계획이 수립되고 정비구역이 지정되어야 한다. 이러한 정비계획의 수립절차와 관련하여 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)이 개정되기 전까지는 해당 지역의 토지등소유자들이 자발적으로 정비계획을 수립하여 제안하는 것이 원칙적이고 일반적인 방법으로 운용되어 왔었다. 이에 따라 당시 추진위원회의 가장 중요한 업무 중 하나는 정비계획 수립하여 주민제안을 하는 것과 이를 위하여 안전진단을 신청하는 것(재건축사업의 경우)이었다. 그런데 위 법률개정을 통하여 정비계획의 수립(재건축의 경우 안전진단 포함)은 시장․군수가 직접 하도록 하면서 일정한 경우에만 예외적으로 토지등소유자가 시장․군수에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있도록 하였다. 이처럼 추진위원회가 구성되기 전에 지방자치단체에 의하여 정비계획이 수립되기 때문에 정비계획의 수립과정에서 해당 지역 주민들의 의사를 수렴하는 것이 필요하고, 정비계획의 수립과정에의 주민참여가 더욱 중요하게 되었다. 정비계획은 기본계획과 달리 그 계획이 수립되어 고시되면 대국민적 구속력이 발생하고 해당 구역 토지등소유자의 이해에 직결되기 때문에 절차적으로나 내용적으로 적법성이 요구되고 인접 구역 등과의 형평성은 물론 공익과 사익의 균형과 조화도 중요하다. 이러한 정비계획에 대한 수립절차와 정비구역이 지정될 경우의 효과를 아는 것이 필요하므로 도시정비법을 기준으로 정비계획의 수립절차 및 정비구역지정고시의 효과를 알아보기로 한다.

2. 정비계획 수립 및 정비구역 지정절차
가. 정비계획에 포함되어야 할 내용
도시정비법과 각 시도조례에서 정하고 있는 정비계획 수립대상지역에 대하여 기본계획에 적합한 범위안에서 수립하는 정비계획에는 아래의 내용이 포함되어야 한다. 그리고 정비기반시설 및 국․공유재산의 귀속 및 처분에 관한 사항이 포함된 정비계획을 수립하고자 하는 때에는 미리 해당 정비기반시설 및 국․공유재산의 관리청의 의견을 들어야 한다.
[정비계획에 포함될 내용]
△정비사업의 명칭 △정비구역 및 면적 △국토계획법 제2조 제7호의 규정에 의한 도시계획시설의 설치에 관한 계획 △공동이용시설 설치계획 △건축물의 주용도 ․ 건폐율 ․ 용적률 ․ 높이에 관한 계획(층수 및 연면적은 2009.2.6.개정시 삭제됨) △환경보전 및 재난방지에 관한 계획 △정비구역 주변의 교육환경 보호에 관한 계획 △정비사업시행 예정시기 △국토계획법 제52조(지구단위계획의 내용) 제1항 각호의 사항에 관한 계획(필요한 경우) △정비사업의 시행방법 △기존 건축물의 정비 ․ 개량에 관한 계획 △정비기반시설의 설치계획 △정비구역을 둘 이상의 구역으로 분할하거나 떨어진 둘 이상의 구역 또는 정비구역을 하나의 구역으로 결합하여 정비사업을 시행하는 경우 그 분할 또는 결합에 관한 계획 △건축물의 건축선에 관한 계획 △홍수 등 재해에 대한 취약용인에 관한 검토결과 △정비구역 및 주변지역의 주택수급에 관한 사항<이상이 도시정비법령에 규정된 내용이고 아래는 서울시 도시정비조례에 규정된 내용임> △가구 또는 획지에 관한 계획 △임대주택의 건설에 관한 계획 △주민의 소득원 개발에 관한 사항섨울시 도개선사업의 경우) △환경성 검토결과 △기존 수목의 현황 및 활용계획

나. 정비계획 수립 및 정비구역 지정절차
(1) 주민에 대한 서면통보
시장 ․ 군수는 정비계획을 수립한 후 주민설명회 및 주민공람을 하기 전에 수립된 정비계획의 내용을 해당 구역의 주민에게 서면으로 통보하여야 한다. 이 주민에 대한 서면통보의무제도는 2009. 5. 27. 법률 제9727호로 도시정비법이 개정되면서 2009. 11. 28.부터 시행되고 있는 제도로서 정비계획 수립 및 정비구역 지정절차에서 매우 중요한 절차의 하나이므로 이에 대한 하자는 정비구역지정고시의 하자가 된다.
(2) 주민설명회 및 주민공람
정비계획을 수립하여 주민에게 서면으로 통보한 후에는 주민설명회를 하고 30일 이상 주민에게 공람하여야 한다. 주민설명회의 방법에 대하여서는 도시정비법령에 명문규정이 없으므로 정비계획을 수립한 행정청이 직접 하거나 공신력이 있는 시민단체 등 제3자에 위탁하여 시행할 수 있다. 시장․군수는 정비계획을 주민에게 공람하고자 하는 때에는 미리 공람의 요지 및 공람장소를 당해 지방자치단체의 공보등에 공고하고 공람장소에 관계서류를 비치하여야 하며, 주민(세입자를 포함한다)은 공람기간 이내에 서면으로 의견을 제출할 수 있고, 시장․군수는 제출된 의견을 심사하여 채택할 필요가 있다고 인정하는 때에는 이를 채택하고, 그러하지 아니한 경우에는 의견을 제출한 자에게 그 사유를 알려주어야 한다.
(3) 지방의회 의견청취
수립하는 정비계획에 대하여는 지방의회의 의견을 들어야 한다. 이 경우 지방의회는 시장․군수가 정비계획을 통지한 날로부터 60일 이내에 의견을 제시하여야 하며, 의견제시가 없이 60일이 도과한 경우에는 이의가 없는 것으로 본다.
(4) 정비구역지정 신청
대도시(서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상의 시)의 시장은 시․도지사에게 정비구역 지정을 신청하지 아니하고 직접 정비구역을 지정할 수 있지만, 대도시가 아닌 시의 시장․군수는 주민공람 의견 및 지방의회 의견을 첨부하여 시․도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 한다.
(5) 도시계획위원회의 심의
시․도지사 또는 대도시의 시장이 정비구역을 지정 또는 변경지정하고자 하는 경우에는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 
(6) 정비구역의 지정 고시
시․도지사 또는 대도시의 시장이 정비구역을 지정 또는 변경지정한 경우에는 당해 정비계획을 포함한 지정 또는 변경지정 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하고 국토해양부장관에게 그 지정내용을 보고하여야 하며, 관계서류를 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다.
(7) 주민제안이 허용되는 경우
가) 주민제안을 할 수 있는 경우
정비계획의 수립은 지방자치단체가 자신의 비용으로 이를 수립하는 것이 원칙이나 예외적으로 일정한 경우에는 주민제안이 허용된다. 토지등소유자가 시장․군수에게 정비계획의 입안을 제안할 수 있는 경우는 아래의 경우이다.
△ 기본계획에서의 단계별 정비사업추진계획상 정비계획의 수립시기가 1년(시․도조례가 그 이상의 연수를 정하는 경우에는 그 연수)이상 경과하였음에도 불구하고 정비계획이 수립되지 아니하는 경우
△ 당해 정비구역안의 토지면적 2분의 1 이상의 토지소유자와 토지등소유자의 3분의 2 이상에 해당하는 자가 주택공사등을 사업시행자로 지정할 것을 요청하고자 하는 경우
△ 대도시가 아닌 시 또는 군으로서 시․도 조례가 정하는 경우
나) 주민제안의 절차
시장․군수에게 정비계획의 입안을 제안하려는 때에는 시 ․ 도 조례로 정하는 바에 따라 토지등소유자의 동의를 받은 후 제안서에 정비계획도서, 계획설명서, 그 밖의 필요한 서류를 첨부하여 시장․군수에게 제출하여야 한다. 시장․군수는 그 제안이 있는 경우에는 제안일로부터 60일(부득이한 사정이 있는 경우에는 한 차례만 30일 연장할 수 있다) 이내에 정비계획에의 반영여부를 제안자에게 통보하여야 한다. 시장․군수는 그 제안을 정비계획에 반영하는 경우에는 제안서에 첨부된 정비계획도서와 계획설명서를 정비계획의 입안에 활용할 수 있다. 정비계획의 주민제안과 관련하여 서울시 도시정비조례의 경우(제6조)에는 주민제안을 할 수 있는 사유로 기본계획의 단계별 정비사업추진계획상 정비계획의 수립시기가 1년 이상 경과하였음에도 불구하고 정비계획이 수립되지 아니한 경우로 규정하면서 주민제안의 요건으로서는 해당 지역 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 얻도록 하고 있다.
(8) 정비계획의 변경절차
정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 원칙적으로 그 지정절차와 같은 절차를 거쳐 변경지정을 하여야 한다. 다만, 도시정비법 시행령 제12조에서 정하고 있는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 주민에 대한 서면통보, 주민설명회, 주민공람 및 지방의회의 의견청취 절차를 거치지 아니할 수 있다. 
(9) 진입로 설치를 위한 특례
진입로 설치를 위해 필요한 경우에는 진입로 지역과 그 인접지역을 포함하여 정비구역으로 지정할 수 있는 특례가 인정된다(도시정비법 제64조 제3항).

3. 정비구역 지정고시의 효과
정비구역이 지정고시되면 기본계획과 달리 처분성이 인정되어 행정소송의 대상이 되고 대국민에 대한 기속력이 인정되는 등으로 여러 법률적인 효과가 인정될 뿐 아니라 추진위원회를 구성하여 본격적으로 정비사업을 추진할 수 있게 되는 것으로서 그 효과를 살펴본다.

가. 도시관리계획으로서의 효력
정비구역지정고시는 도시관리계획의 일종으로 볼 수 있으므로 이는 구속적인 행정처분으로서 취소소송의 대상이 된다. 그리고 정비구역의 지정․고시가 있는 경우 정비구역 및 정비계획중 국토계획법의 지구단위계획의 내용에 해당하는 사항은 제1종지구단위계획구역 및 제1종지구단위계획으로 결정․고시된 것으로 본다(도시정비법 제4조 제6항). 또한 국토계횝법에 의한 지구단위계획구역에 대하여 정비계획의 내용을 모두 포함한 지구단위계획을 결정․고시하는 경우 당해 지구단위계획구역은 정비구역으로 지정․고시된 것으로 본다(도시정비법 제4조 제7항).
나. 정비구역안에서의 행위제한
정비구역의 지정고시가 있은 날부터 정비구역 안에서 건축물의 건축 등 개발행위를 하려는 경우에는 시장․군수의 허가를 받아야 하고, 이를 위반한 자에 대하여는 원상회복 명령과 행정대집행을 할 수 있다. 시장ㆍ군수의 허가를 받아야 하는 행위는 다음과 같다(도시정비법 시행령 제13조의 4). 다만, 정비구역의 지정 및 고시 당시 이미 관계 법령에 따라 행위허가를 받았거나 허가를 받을 필요가 없는 행위에 관하여 그 공사 또는 사업에 착수한 자는 정비구역이 지정ㆍ고시된 날부터 30일 이내에 그 공사 또는 사업의 진행상황과 시행계획을 첨부하여 관할 시장ㆍ군수에게 신고한 후 이를 계속 시행할 수 있다(도시정비법 제5조 제3항).
△ 건축물의 건축 등 : 「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물(가설건축물을 포함한다)의 건축, 용도변경
△ 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물(「건축법」 제2조제1항제2호에 따른 건축물을 제외한다)의 설치
△ 토지의 형질변경 : 절토ㆍ성토ㆍ정지ㆍ포장 등의 방법으로 토지의 형상을 변경하는 행위, 토지의 굴착 또는 공유수면의 매립
△ 토석의 채취 : 흙ㆍ모래ㆍ자갈ㆍ바위 등의 토석을 채취하는 행위. 다만, 토지의 형질변경을 목적으로 하는 것은 토지의 형질변경에 따른다.
△ 토지분할
△ 물건 적치 행위 : 이동이 용이하지 아니한 물건을 1월 이상 쌓아놓는 행위
△ 죽목의 벌채 및 식재
그리고, 국토해양부장관, 시·도지사 또는 시장·군수는 비경제적인 건축행위 및 투기 수요의 유입 방지를 위하여 기본계획을 공람 중인 정비예정구역 또는 정비계획을 수립 중인 지역에 대하여 3년 이내의 기간(1회에 한하여 1년의 범위 안에서 연장할 수 있다)을 정하여 건축물의 건축과 토지의 분할을 제한할 수 있다(도시정비법 제5조 제7항, 2009.2.6. 신설된 제도). 이 경우에는 관할 시장․군수의 의견을 청취한 후 관할 도시계획위원회의 심의를 거쳐 제한지역ㆍ제한사유ㆍ제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하여야 한다(도시정비법 시행령 제13조의 5).
다. 추진위원회 구성승인 가능
조합의 구성원이 될 수 있는 토지등소유자는 원칙적으로 정비구역 안에 소재한 토지등의 소유자이므로 정비구역이 지정고시되면 대상구역의 위치와 면적이 확정되어 토지등소유자의 여부가 확정되는 효과가 있다. 또한 정비구역이 지정고시된 이후에만 추진위원회를 구성하여 승인을 받을 수 있도록 되어 있으므로 정비구역지정고시로서 추진위원회 구성승인이 가능하게 된다.
라. 정비구역의 분할 및 결합시행
시장․군수는 정비사업의 효율적인 추진 또는 도시의 경관보호를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 정비구역을 2 이상의 구역으로 분할하거나, 서로 떨어진 2 이상의 정비구역을 하나의 정비구역으로 지정하여 정비사업을 시행할 수 있다(도시정비법 제34조).
마. 국․공유재산의 처분제한
정비구역내 국․공유재산은 정비사업외의 목적으로 매각하거나 양도할 수 없으며(도시정비법 제66조 제3항, 제68조 제2항), 사업시행자 또는 점유자 및 사용자에게 다른 사람에 우선하여 수의계약으로 매각 또는 임대할 수 있다(도시정비법 제66조 제4항).

4. 관련된 법률적 쟁점판례
가. 구역지정처분의 위법성 판단원칙
도시재개발법에 의한 도시재개발구역의 지정 및 변경은 관계 행정청이 법령의 범위 내에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적, 기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이므로 재량권 일탈 또는 남용이 없는 한 그 처분을 위법하다고 할 수 없다(대법원 1993. 10. 8. 선고 93누10569, 1991. 4. 23. 선고 90누2994 판결).
나. 재개발구역내 토지등소유자의 재개발구역분할 및 재개발사업계획 변경신청에 대한 불허통지가 항고소송의 대상이 되는 행정처분인지 여부(재개발구역분할및사업계획변경신청반려처분취소 사건)
행정청이 국민의 신청을 거부하는 행위를 한 경우에 그 거부행위가 행정처분이 되기 위하여는 우선 국민에게 법규상 또는 조리상의 신청권이 인정되어야 하는데, 주택개량재개발사업계획의 변경에 관하여는 사업지구 내 토지 등의 소유자라 하더라도 그 변경신청을 할 수 있는 법규상의 근거가 없을 뿐만 아니라, 재개발사업의 성격에 비추어 보더라도 그와 같은 신청권을 인정할 수 없으므로, 결국 재개발 사업지구 내 토지 등의 소유자의 재개발사업에 관한 사업계획 변경신청에 대한 불허통지는 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 아니한다(대법원 1999. 8. 24 선고 97누7004).