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조합원분양분으로 공급해야 하는 주택의 수: (도시정비법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 경우); 2010.03.23 20:53 입력 | 2010.03.23 20:54 수정

조창혁 변호사(한가람법률사무소)

1. 문제의 소재
 

2009. 2. 6.자로 개정된 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다)은 “조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 경우”에 대하여, 「조합원의 자격」과 관련하여서는 이들에게 1개의 조합원 지위만을 인정한다고 규정하고 있으면서도(제19조 제3호), 「관리처분계획에 따른 주택공급」과 관련하여서는 위 수인의 토지등소유자에게 1개의 주택만을 조합원분양분으로 공급해야 한다는 내용의 명시적 규정은 두지 않고 있다(제48조 제2항 참조).
그리고, 위와 같이 규정된 현행 도시정비법의 해석과 관련하여, 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 경우(즉, 도시정비법 제19조 제3호에 해당하는 경우) 위 수인의 소유자들에게 관리처분계획에 따라 신축주택을 공급(조합원분양)함에 있어 그 인원 수대로 주택을 공급해야 하는 것인지 아니면 1주택만을 공급하면 되는 것인지에 대해 실무상 의견의 대립이 있는바, 이하에서는 위와 같은 의견 대립의 내용을 살펴 본 후 이에 대한 필자의 의견을 제시해 보도록 하겠다.
 

2. 실무상 견해의 대립
 

가. 제1설 (인원 수 대로 수개의 주택을 공급해야 한다는 견해)
조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 경우, 위 수인의 소유자를 1명의 조합원으로 취급하는 것은 별론, 관리처분계획에 따라 신축주택을 공급(조합원분양)함에 있어서는 위 수인의 소유자들 전원에게 그 인원수대로 주택을 공급해야 한다는 견해이다.
위와 같은 견해는, ① 도시정비법 제46조는, 사업시행자가 분양공고를 해야 하는 대상 및 분양신청을 할 수 있는 주체를 “조합원”이 아니라 “토지등소유자”라고 명시하고 있는 점, ② 관리처분계획상 토지등소유자에 대한 분양의 기준을 정하고 있는 도시정비법 제48조제2항제6호는 “1인이 수개의 부동산을 소유하고 있는 경우” 및 “수인이 1개의 부동산을 공유하고 있는 경우”에 1주택만을 공급해야 한다고 규정하고 있으나, “조합설립인가 전에 1인의 소유였다가 조합설립인가 후에 수인의 소유가 된 경우”에는 1주택만을 공급해야 한다고 명시하고 있지는 않다는 점, ③ 도시정비법 제19조 제1항은 수인의 소유자 중 대표자 1인을 조합원으로 본다고 규정하고 있으나, 위 규정이 위 대표자 1인 이외의 나머지 사람을 비조합원으로 취급하겠다는 취지의 규정은 아니라는 점 등을 근거로 들고 있다.
 

나. 제2설 (그 수인에게 1주택만을 공급하면 된다는 견해)
조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 경우에는 위 수인의 소유자를 1명의 조합원으로 취급해야 하므로, 관리처분계획에 따라 신축주택을 공급(조합원분양)함에 있어서도 위 수인의 소유자들에게 1개의 주택만을 공급하면 된다는 견해이다.
위와 같은 견해는, ① 도시정비법 제48조 제2항은 관리처분계획상 “조합원”에 대한 분양의 기준을 정한 것이고, 동조 제3항은 “조합원 외의 자”에 대한 일반분양의 근거를 규정한 것인데, “조합원”의 자격에 대해 규정하고 있는 동법 제19조 제1항 각호가 수인의 토지등소유자를 1인의 조합원으로 취급하고 있으므로, 이처럼 1인의 조합원으로 취급받는 수인의 소유자에 대해서는 신축주택을 공급함에 있어서도 1개의 주택만을 분양받게 하는 것이 논리적이라는 점, ② 2009. 2. 6.자로 개정되어 2009. 8. 6.부터 시행된 도시정비법 제19조 제1항 제3호는, 조합설립 이후 세대분할이나 토지등의 양수를 통한 지분쪼개기 시도를 무의미하게 만듦으로써 도시정비사업의 사업성 저하를 막고 조합설립 당시를 기준으로 한 조합원들의 기대이익에 대한 신뢰를 보호하기 위한 취지로 신설된 규정인바, 조합원의 수를 1인으로 보면서 분양권은 그 소유자 수만큼 인정하는 것은 위와 같은 법 개정의 취지를 몰각하는 해석이 될 수 있다는 점 등을 근거로 들고 있다.
 

3. 필자의 의견
 

가. “조합원의 자격”에 대해 규정한 도시정비법 제19조 제1항의 의미
2009. 2. 6.자로 개정되기 전의 도시정비법(이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제19조 제1항은 “정비사업의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한한다)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때에는 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다”라고만 규정되어 있었다.
그런데, 2009. 2. 6. 개정되어 2009. 8. 6.부터 시행된 도시정비법(이하 ‘현행 도시정비법’이라 한다) 제19조 제1항은 “정비사업의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한한다)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때(제1호), 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(제2호) 및 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때(제3호)는 각 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다”라고 규정하고 있는바, 위 제1호는 구 도시정비법의 내용과 그대로 일치하나, 제2호와 제3호는 구 도시정비법에 없던 내용이 추가된 것임을 알 수 있다.
한편, 현행 도시정비법 제19조 제1항 제3호가 규정하고 있는 “조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때”의 의미가 무엇이고 구체적으로 어떠한 경우가 이에 해당하는지에 대해서 해석상 의문이 생길 수도 있으나, 위 조항이 예정하고 있는 것은 ‘조합설립인가 전에 1인이 수개의 부동산을 보유하고 있었으나, 조합설립인가 후에 그 부동산 중 일부를 타에 양도함으로써 여러 명이 부동산의 소유자 수가 여러 명으로 된 경우’인 것으로 봄이 타당할 것으로 보인다.
애초 1인의 소유였던 부동산이 나중에 수인의 소유로 되는 경우의 예로 ‘1인의 단독소유물이 수인의 공유물로 된 경우’도 상정할 수 있을 것이나, 토지 또는 건축물을 수인이 공유하는 경우에 대해서는 이미 제19조 제1항 제1호가 규정하고 있고 동 규정은 공유로 된 시점에 대해 조합설립인가 전인지 후인지는 불문하고 있으므로, 결국 동항 제3호의 해석과 관련하여서는 이 경우를 제외하는 것이 옳은 것으로 보이기 때문이다.
 

나. 도시정비법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 경우, 조합원분양분으로 공급해야 하는 주택의 수
 
(1) 서설
결론적으로 필자의 입장은 현행 도시정비법 제19조 제1항 제3호에 해당하여 수인의 대표하는 1인을 조합원으로 보아야 하는 경우 조합원분양분으로 공급해야 하는 주택의 수 역시 1주택이 되어야 한다는 입장(상기한 제2설의 입장)인바, 그 근거는 아래와 같다.
(2) 현행 도시정비법 제19조 제1항의 개정 취지
앞서 본 바와 같이, 2009. 2. 6. 개정되어 2009. 8. 6.부터 시행된 현행 도시정비법 제19조 제1항은 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(제2호) 및 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때(제3호)에는 그 수인을 대표하는 1인만을 조합원으로 본다는 내용의 규정을 추가하였다.
그런데, 현행 도시정비법의 공포 당시 법 개정문에 첨부된 개정이유는 “신축주택의 분양권을 제한함으로써 부동산 투기세력의 유입을 근본적으로 차단하면서 부동산 가격을 안정시켜 정비사업의 시행을 원활하게 한다”는 것이었다. 즉, 현행 도시정비법 제19조 제1항이 구 도시정비법에는 존재하고 있지 않았던 제2호 및 제3호를 신설하여 조합원의 자격을 제한한 종국적인 이유는 신축주택의 분양권을 제한하기 위한 것임을 알 수 있는 것이다.
위와 같은 현행법의 개정이유를 감안할 경우, 현행 도시정비법 제19조 제1항 제3호에 해당하는 경우에는 수인을 대표하는 1인만을 조합원으로 보아야 할 뿐만 아니라 주택을 분양함에 있어서도 1주택만을 공급해야 한다고 보는 제2설의 입장이 타당하다 할 것이다.
(3) 조합원 외의 자에 대한 분양은 원칙적으로「일반분양」이 되어야 한다는 점
도시정비법 제48조 제2항 제6호 본문은 “1세대 또는 1인이 1 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다”라고 규정하고 있을 뿐, “조합설립인가 전에 1인의 소유였다가 조합설립인가 후에 수인의 소유가 된 경우 1주택만을 공급해야 한다”라고는 명시하지 않고 있는 것이 사실이다. 그리고 바로 이 점이 제1설의 가장 유력한 근거가 되고 있는 것으로 보인다.
그러나, “조합설립인가 전에 1인의 소유였다가 조합설립인가 후에 수인의 소유가 된 경우 1주택만을 공급해야 한다”는 명시적 규정이 없다는 것이, “조합설립인가 전에 1인의 소유였다가 조합설립인가 후에 수인의 소유가 된 경우 수개의 주택을 공급해야 한다”고 보아야 할 직접적 근거가 될 수는 없다고 할 것인바, 제1설은 제48조 제2항 제6호 본문의 문언에만 집착하여 아래에서 볼 바와 같은 사정은 전부 간과한 채 섣불리 결론을 내리고 것으로 보인다.
상기한 바와 같이, 도시정비법 제48조 제3항은 “사업시행자는 제46조의 규정에 의하여 분양신청을 받은 후 잔여분이 있는 경우에는 정관등 또는 사업시행계획이 정하는 목적을 위하여 보류지(건축물을 포함한다)로 정하거나 조합원 외의 자에게 분양할 수 있다. 이 경우 분양공고와 분양신청절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다”라고 규정하고 있고, 동항의 위임에 근거한 규정인 동법 시행령 제51조는 『일반분양신청절차』라는 제목 하에 “주택법 제38조의 규정은 법 제48조 제3항의 규정에 의하여 조합원 외의 자에게 분양하는 경우의 공고․신청절차․공급조건․방법 및 절차 등에 관하여 이를 준용한다”라고 규정하고 있다.
위와 같이 도시정비법 제48조 제3항 및 동법 시행령 제51조가 조합원 외의 자에 대한 분양 즉 일반분양의 절차와 기준에 대해 전혀 별개로 명시하고 있다는 점을 감안하면, 도시정비법 제46조, 제48조 제1항 및 제2항이 규정하고 있는 것은 다름 아닌 “조합원분양의 절차” 및 “조합원에 대한 주택공급의 기준”인 것임이 명백하다 할 것이다.
즉, 도시정비법 제46조, 제48조 제1항 및 제2항은 조합원에 대한 분양의 절차 및 기준에 대한 규정이고, 동법 제48조 제3항, 동법 시행령 제51조는 조합원 외의 자에 대한 일반분양의 절차 및 기준에 대한 규정인바, 이를 감안하면 결국 도시정비법 제46조, 제48조 제1항 및 제2항에 따라 주택을 공급을 받을 수 있는 자는 원칙적으로 도시정비법 제19조 제1항에 의해 조합원 자격이 인정되는 사람으로 국한된다고 보는 것이 타당하다는 결론에 이를 수 있게 된다.
그런데, 앞서 본 바와 같이 현행 도시정비법 제19조 제1항은 “정비사업의 조합원은 토지등소유자(주택재건축사업의 경우에는 주택재건축사업에 동의한 자에 한한다)로 하되, 토지 또는 건축물의 소유권과 지상권이 수인의 공유에 속하는 때(제1호), 수인의 토지등소유자가 1세대에 속하는 때(제2호) 및 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 때(제3호)는 각 그 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 본다”라고 규정하고 있는바, 결론적으로 도시정비법 제19조 제1항 각호에 해당하여 수인을 대표하는 1인을 조합원으로 보아야 하는 경우에는 조합원에게 분양하는 주택을 공급함에 있어서도 원칙적으로 그 조합원의 수대로 1개의 주택만을 공급해야 한다고 해석하는 것이 타당할 것으로 보인다.
왜냐하면, 수인의 소유자 중 조합원으로 인정받을 수 있는 인원이 1명인데도 그 수인의 소유자 전부에게 수개의 주택을 공급해야 한다고 보는 것은 조합원 외의 사람에게도 조합원분양을 할 수 있다고 하는 전제에 서야만 가능한 입장이라 할 것인데, 조합원 외의 사람에게 조합원분양을 한다는 것은 원칙적으로 인정하기 어려울 것이기 때문이다(이와 관련하여, 도시정비법 제48조 제2항 제6호 단서의 각목 이외 부분은 “다만, 2인 이상이 1토지를 공유한 경우로서 시․도 조례로 주택공급에 관하여 따로 정하고 있는 경우에는 시․도 조례로 정하는 방에 따라 주택을 공급할 수 있고, 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지등소유자에 대하여는 소유한 주택 수만큼 공급할 수 있다”라고 규정하고 있는바, 이는 조합원으로 볼 수 있는 사람이 1인임에도 불구하고 수개의 주택을 공급할 수 있는 예외를 명시한 것이라 할 것이다).
그리고 위와 같이 해석할 경우, 도시정비법 제48조 제2항 제6호 본문은, 1개의 부동산을 수인이 함께 소유한 경우 또는 수개의 부동산을 사실상 1인으로 볼 수 있는 사람들이 보유한 경우 조합원은 1명으로 보아야 한다고 규정한 도시정비법 제19조 제1항 각호의 규정을 다시 한 번 확인하여 같은 경우 주택공급을 함에 있어서도 1주택만을 공급하겠다는 취지로 둔 규정, 즉 확인적 규정으로 보는 것이 타당할 것으로 보인다.
물론, 제1설의 지적처럼 도시정비법 제48조 제2항 제6호 본문은 “1세대 또는 1인이 1 이상의 주택 또는 토지를 소유한 경우 1주택을 공급하고, 같은 세대에 속하지 아니하는 2인 이상이 1주택 또는 1토지를 공유한 경우에는 1주택만 공급한다”라고 규정하고 있을 뿐 “조합설립인가 전에 1인의 소유였다가 조합설립인가 후에 수인의 소유가 된 경우 1주택만을 공급해야 한다”라고는 명시하지 않고 있는 것은 사실이나, 이는 현행 도시정비법 제48조 제2항 제6호 본문이 2009. 2. 6. 개정 당시 추가된 도시정비법 제19조 제1항 제3호의 내용을 미처 반영하지 못한 결과로 보는 것이 상기 제반 관련규정의 유기적 해석상 타당한 것으로 보인다.
 

4. 결론 및 입법론
 

상기한 바와 같이, 조합설립인가 후 1인의 토지등소유자로부터 토지 또는 건축물의 소유권이나 지상권을 양수하여 수인이 소유하게 된 경우, 관리처분계획에 따라 신축주택을 공급(조합원분양)함에 있어서 위 수인의 소유자들에게 1개의 주택만을 공급하면 될 것으로 보인다.
물론, 위와 같은 논쟁의 근본적 원인은 도시정비법 제48조 제2항 제6호 본문의 불완전성(도시정비법 제19조 제1항 각호의 내용 중 일부를 반영하지 못한 점)인 것으로 보이는바, 입법자는 조속히 도시정비법 제48조 제2항 제6호 본문을 개정․보완하여 위와 같은 논란을 불식시켜야 할 책임이 있다고 할 것이다.