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구역지정전 추진위원회 설립승인의 효력(2): 2010.06.09 08:54 입력

도시재생신문

(부산고등법원 2010. 4. 16. 선고 2009누6889 판결)
 

1. 문제의 제기
도시 및 주거환경정비법은 2009. 2. 6. 개정 전에는 추진위원회 설립승인의 시점에 대해서는 별다른 규정이 없다가 개정되면서 구역지정 후에만 추진위원회 설립승인이 가능하도록 정하고 있고, 위 법 개정 전에는 건설교통부 지침에 따라 기본계획이 수립된 지역에서는 구역지정전이라고 하더라도 추진위원회 설립승인을 해왔다.
그리고 이와 관련하여 구역지정전 추진위원회 설립승인이 적법한지 여부에 대한 것이 현재 중요한 쟁점이 되어 있고 이에 대해 필자는 종전에 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결 및 서울행정법원 2009. 12. 11. 선고 2009구합13375 판결, 서울행정법원 2010. 2. 17.선고 2009구합16749 판결에 기초하여 관련사안을 검토한바 있다.
그런데 그 후 이와 관련하여 최근에 부산고등법원 2010. 4. 16. 선고 2009누6889 판결로 주목할 내용의 판결이 선고 되었는 바, 이하에서는 위 판결들에 기초하여 구역지정전 추진위원회 설립승인의 적법여부에 대하여 검토해보도록 하겠다.
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2. 관련 법령 및 지침의 규정
가. 구 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정되기 전의 것)
제3조 (도시·주거환경정비기본계획의 수립) ①특별시장·광역시장 또는 시장은 다음 각호의 사항이 포함된 도시·주거환경정비기본계획 (이하 "기본계획"이라 한다)을 10년 단위로 수립하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 소규모 시의 경우에는 기본계획을 수립하지 아니할 수 있다. (각 호 이하 생략)
※ 법 시행령 제7조 (기본계획을 수립하지 아니할 수 있는 시의 범위) 법 제3조제1항 각호외의 부분 단서에서 "대통령령이 정하는 소규모 시"라 함은 인구 50만명 미만의 시를 말한다.
제4조 (정비계획의 수립 및 정비구역의 지정) ①시장·군수는 기본계획에 적합한 범위안에서 노후·불량건축물이 밀집하는 등 대통령령이 정하는 요건에 해당하는 구역에 대하여 다음 각호의 사항이 포함된 정비계획을 수립하여 14일 이상 주민에게 공람하고 지방의회의 의견을 들은 후 이를 첨부하여 시·도지사에게 정비구역지정을 신청하여야 하며, 정비계획의 내용을 변경할 필요가 있을 때에는 같은 절차를 거쳐 변경지정을 신청하여야 한다.(이하 생략)
제13조 (조합의 설립 및 추진위원회의 구성)
②제1항의 규정에 의한 조합을 설립하고자 하는 경우에는 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 위원장을 포함한 5인 이상의 위원으로 조합설립추진위원회(이하 "추진위원회"라 한다)를 구성하여 국토해양부령이 정하는 방법 및 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다.
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나. 도시 및 주거환경정비법(2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 후의 것)
제13조 (조합의 설립 및 추진위원회의 구성)
②제1항에 따라 조합을 설립하고자 하는 경우에는 제4조에 따른 정비구역지정 고시(괄호생략) 후 위원장을 포함한 5인 이상의 위원 및 제15조 제2항에 따른 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어 조합설립을 위한 추진위원회를 구성하여 국토해양부령으로 정하는 방법과 절차에 따라 시장·군수의 승인을 얻어야 한다.
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다. 건설교통부 제정『정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준(2003. 9. 2.)』(이하 ‘건설교통부 제정 업무처리기준’이라고 한다)
『추진위원회 구성시기
2-1. 추진위원회는 다음에 해당하는 시기에 승인이 가능함
① 도시․주거환경기본계획이 수립되어 있지 아니한 경우 및 도시․주거환경정비기본계획 수립대상이 아닌 시의 경우에는 정비구역 지정 후 
② 도시․주거환경정비기본계획이 수립되어 있는 경우에는 동 기본계획에 반영된 후
③ 정비구역 지정대상이 아닌 지역의 경우는 언제라도 가능』
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3. 기본계획이 수립되지 않은 지역에서의 추진위원회 설립승인의 효력: 대법원 2009. 10. 29. 선고 2009두12297 판결
이에 대하여 대법원은 기본계획을 수립하지 않을 수 있는 소규모 시인 강원도 원주시에 위치한 지역에서 구역지정전 추진위원회를 설립승인을 한 것은 중대․명백한 하자로 무효라고 판시하고 있다.
그리고 대법원의 판례사안처럼 구역지정은 물론 기본계획이 수립되지 않은 상태에서 설립된 추진위원회는 “일부 주민이 임의로 확정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회”이고, 이같은 추진위원회가 무효라는 것은 충분히 수긍할 수 있는 판결로 판단된다.
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4. 기본계획이 수립된 지역에서의 추진위원회 설립승인의 효력: 기본계획상 예정구역 면적과 구역지정 당시의 면적이 현저히 차이가 나는 경우 
가. 문제의 소재
이 사건들에 대하여는 필자가 종전의 기고문에서 살펴본 판결들인데 동 판결들의 사안은 모두 기본계획이 수립되고 그에 기초하여 추진위원회가 설립된 후 기본계획에 비해 구역이 확대되고 그 확대된 구역에 대한 추가 동의를 받아 추진위원회에 대한 변경승인이 된 사례로서, 하급심법원에서는 이같은 경우 추진위원회 설립승인이 무효라고 판시하고 있다.
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나. 서울행정법원 2009. 12. 11. 선고 2009구합13375 판결 및 서울행정법원 2010. 2. 17.선고 2009구합16749 판결 
서울행정법원 2010. 2. 17.선고 2009구합16749 판결 사안은 2004. 11.경 2.5ha를 재개발사업을 위한 예정구역으로 지정된 지역에서 동 구역의 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회가 설립된 후 2007. 5.경 구역지정이 되고나서 2008. 11.경 당초의 정비구역이 2.5ha에서 5.9ha로 확대되었고, 확대된 구역내의 토지등소유자로부터 새로이 설립동의서를 받아 2009. 1. 변경승인을 받은 사안에서 이같은 변경승인의 취소를 구하는 사안이다.
그리고 서울행정법원 2010. 2. 17.선고 2009구합16749 판결 사안은 2004. 6.경 7.5ha를 재개발사업을 위한 예정구역으로 지정된 지역에서 동 구역의 토지등소유자 과반수의 동의로 추진위원회가 설립된 후 2008. 2.경 예정구역을 11.9ha로 확대하는 재정비촉진구역이 지정되었고, 확대된 구역내 토지등소유자 중 과반수의 동의를 추가로 얻어 추진위원회 변경승인을 받은 후 조합설립인가처분을 받은 사안에서, 조합설립인가처분의 무효를 구하는 사안이다.
이에 대해 위 판결들에서는 위 대법원 판결의 이유를 그대로 인용하면서 정비구역이 지정되지 않은 ‘확대구역’의 토지등소유자의 동의를 얻어 그들을 추진위원회 설립에 필요한 토지등소유자로 보아 변경승인처분을 한 것은 정비구역의 지정 및 고시 없이 한 재개발조합설립추진위원회 설립승인처분으로서 무효라고 판단하고 있다.
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5. 기본계획이 수립된 지역에서의 추진위원회 설립승인의 효력: 기본계획상 예정구역 면적과 구역지정 당시의 면적이 차이가 현저하지 않은 경우
가. 문제의 소재
앞서 살펴본 판례사안은 모두 기본계획상 예정구역의 면적과 구역지정 당시의 면적이 현저히 차이가 나는 경우에 대한 판결례인데, 동 판결례와는 달리 예정구역의 면적과 구역지정 당시의 면적의 차이가 현저하지 않은 경우에도 그 하자 사유가 중대․명백하여 무효라는 판결이 있을지 여부가 관심사가 되어 왔는바, 최근 부산고등법원에서 판결한 사안에서는 그와 같은 경우 하자가 중대하기는 하지만 명백하지는 않아 무효사유는 아니라고 판시하면서 그에 대한 일정한 판단기준을 제시해 주고 있다.
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나. 부산고등법원 2010. 4. 16. 선고 2009누6889 판결
(1) 동 판결의 사안은 2005. 9. 21. 기본계획이 고시되면서 당초 예정구역은 55,800㎡였고, 동 기본계획에 기초하여 2005. 12. 21. 추진위원회 설립승인 이 있었으며, 2007. 6. 13. 위 예정구역에 대한 구역지정고시가 있었는데 당시 구역은 55,751㎡이었던 사안이다.
(2) 그리고 위와같은 추진위원회 설립승인이 구역지정전 추진위원회 설립승인으로서 무효인지 여부와 관련하여 동 판결은 다음과 같이 판시하고 있다.
(가) 하자의 중대성: 인정
“구 도시정비법 제2조 제9호 가목, 제4조 제1항, 제2항, 제13조 제1항, 제2항의 규정을 종합하면, 주택재개발사업 등 도시정비법상의 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위해서는 특별시장․광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 함은 명백하다. (중간생략) 이 사건에 관하여 보건대 피고(관할 구청)는 2005. 12. 31. 이 사건 추진위원회를 승인한 사실, 그 후 부산광역시장은 2007. 6. 13. 이 사건 사업구역을 정비구역으로 지정․고시한 사실은 앞서 본바와 같으므로, 정비구역으로 지정․고시되기 이전에 행하여진 피고의 이 사건 추진위원회 설립승인에는 중대한 하자가 있다고 할 수 있다.”
(나) 하자의 명백성: 불인정
“그런데 위와같이 정비구역의 지정․고시 없이 행하여진 피고의 이 사건 추진위원회 설립승인에 중대한 하자가 있다고 하더라도 그 하자가 명백한 것인가에 관하여 보건대, ① 구 도시정비법에 추진위원회 설립시기에 관한 명시적인 규정이 없고, 다만 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 도시정비법 제13조 제2항에서 정비구역 고시 후 추진위원회를 구성하여 승인받는 것으로 새로이 규정한 점, ② 구 도시정비법 제3조, 제4조에 의하면 광역시장이 도시․주거환경정비기본계획을 수립하면 시장․군수 또는 자치구의 구청장이 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비계획을 수립하도록 되어 있고, 기본계획수립시에는 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적인 범위를 포함하도록 규정하고 있는 점, ③ 부산광역시장은 2005. 9. 21. 도시․주거환경정비기본계획을 고시하면서 이 사건 사업구역이 포함된 지역 일원 55,800㎡를 주택재개발예정구역으로 지정한 점, ④ 건설교통부에서 만든 정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준에는 도시․주거환경정비기본계획이 수립되어 있는 경우에는 기본계획에 반영한 후 추진위원회의 승인이 가능하다고 정하고 있는 점, ⑤ 구 부산광역시 도시 및 주거환경정비조례 제5조의2 제1항에서는 정비예정구역의 조합설립추진위원회는 구청장에게 정비구역 지정을 제안할 수 있도록 규정하고 있는 점, ⑥ 이 사건 예정구역은 55,800㎡로서 조합원수가 387명이고, 이 사건 사업구역은 55,751㎡로서 조합원수가 390명으로 그 범위와 면적 및 조합원수가 거의 동일한 점 등에 비추어 이 사건 추진위원회의 설립승인이 정비구역의 지정, 고시없이 행하여진 것이라고 하더라도 그 하자가 명백하다고 보이지 아니한다.”
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6. 판결례에 대한 검토의견
가. 위와같은 판결례에 비추어보면 우선 기본계획이 수립되지 않은 지역에서 구역지정전 추진위원회에 대하여 설립승인을 하는 것은 대법원 판결례이 비추어 그 하자가 중대․명백하여 무효이고 이는 법리상 당연하다고 판단된다.
나. 그리고 기본계획이 수립된 경우 기본계획상 예정구역의 면적 및 그 면적에 포함된 토지등소유자 수와 그 후 구역지정된 면적 및 그 면적에 포함된 토지등소유자 수가 현저한 차이가 있는 경우, 변경된 정비구역 전체의 토지등소유자의 동의가 있지 않은 상태에서의 추진위원회설립승인 및 추진위원회 설립변경승인의 효력에 대하여는 지금까지의 하급심 판결례에서는 그 하자가 중대․명백하여 무효라고 보는 입장으로 판단된다.
다. 그러나 기본계획상 예정구역의 면적 및 그 면적에 포함된 토지등소유자 수와 그 후 구역지정된 면적 및 그 면적에 포함된 토지등소유자 수가 현저한 차이가 없는 경우에는 정비구역지정고시 전 추진위원회 설립승인의 하자가 중대하기는 하지만 그 하자가 명백하지는 않기 때문에 무효사유는 아니라고 판단된다.
따라서 이같은 경우 추진위원회 설립승인이 있은 후 3개월 이내에 추진위원회 설립승인 취소소송을 제기하는 경우 추진위원회 설립승인이 취소될 가능성이 있지만, 위와같은 취소소송의 제기기간이 도과된 후 추진위원회 설립승인 무효확인 소송을 제기하는 경우는 그 청구가 기각될 것이다. 
 
김학성변호사(법무법인 정률)
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