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관리처분계획에 대한 분쟁: 2009.11.04 12:01 입력

선병욱 변호사(편집위원)

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1. 개요
정비사업조합은 관할관청으로부터 사업시행인가를 받은 후 조합원들로부터 분양신청을 받아 관리처분계획을 수립하고 관할관청으로부터 관리처분계획인가를 받은 후 기존건축물 철거 등 공사를 시작하게 됩니다. 이러한 관리처분계획은 정비사업으로 조성되는 대지나 건축물의 권리귀속에 관한 사항과 조합원의 비용분담 등에 관한 사항을 정하고 있기 때문에 조합원들이 이해관계가 얽히게 되고, 따라서 그에 대한 많은 법적분쟁이 있어왔습니다.
최근 정비사업의 관리처분계획에 대한 대법원의 전원합의체판결이 있어, 이와 관련하여 전반적으로 정비사업조합의 관리처분계획에 대하여 어떠한 방법으로 다투어야 할지 정리할 필요가 있다 할 것입니다.
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2. 관리처분계획에 대한 개괄
가. 의미
관리처분계획은 정비사업조합의 조합원이 출자한 재산권의 평가방법과 정비사업의 결과로 조성되는 대지나 건축물을 조합원에게 배분하는 기준 등을 뜻하는 것으로서, 정비사업의 시행으로 조합원들이 어떠한 대지나 건축물을 취득할 것인지, 정비사업에 대하여 조합원들이 부담하여야 할 건축비 등 부담금이 얼마인지, 그리고 정산받을 금액이 얼마인지 등을 가늠할 수 있는 중요한 기준이 됩니다.
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나. 절차
정비사업조합은 관할관청의 사업시행인가 및 고시가 있은 후 조합원들로부터 분양신청을 받아 조합원들의 분양신청현황을 기초로 관리처분계획을 수립하여 관할관청의 인가를 받아야 합니다(도시정비법 제46조, 제48조).
이를 구체적으로 살펴보면, 정비사업조합은 분양신청절차가 종료된 후 분양신청현황을 기초로 관리처분계획안을 작성하여 반드시 조합총회의 의결을 받아야 하며, 이러한 관리처분계획의 수립에 대한 조합총회의 결의는 전속적 사항으로서 정관의 규정이 있다 하더라도 대의원회에서 대행할 수 없는 사항입니다(도시정비법 제24조 제3항 10호, 법시행령 제35조 제1호).
관리처분계획안이 조합총회의 의결절차를 거치면 공람 및 의견수렴절차를 거쳐 관할관청의 관리처분계획인가를 받아야 하고, 인가된 관리처분계획이 고시가 되면 그 효력이 발생하게 되는 것입니다(도시정비법 제49조).
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다. 효력
인가된 관리처분계획의 고시가 있게 되면, 종전 토지 또는 건축물의 소유자 등 권리자는 이를 사용하거나 수익할 수 없게 되고(도시정비법 제49조), 사업시행자인 정비사업조합은 위 인가된 관리처분계획에 따라 토지등소유자에게 정비사업의 시행으로 건설된 건축물을 공급하여야 할 의무를 지게 됩니다(도시정비법 제50조).
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3. 관리처분계획에 분쟁
가. 분쟁유형
관리처분계획에 대한 분쟁을 유형별로 나누어 보면, 크게 내용상의 하자와 절차상의 하자를 들 수 있는데, 내용상의 하자는 법령 또는 정관에서 정하고 있는 관리처분계획의 기준을 위반한 경우 등이 해당된다 할 것이고, 분양공고 및 신청절차의 하자, 총회결의하자, 공람절차의 하자 등에 절차상의 하자에 해당한다 할 것입니다. 
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나. 종래의 관리처분계획에 대한 분쟁
(1) 도시정비법 시행 이전 주택재개발의 경우 도시재개발법(2002.12.30 법률 제6852호로 폐지되기 전의 것)에서 관리처분계획을 수립하여 관할관청의 인가를 받도록 정하고 있었으나, 주택재건축의 경우에는 법령상 관리처분계획의 수립이 요구되지 아니하였기 때문에(다만, 정관에서 정하는 바에 따라 관리처분계획이 수립되었음) 관리처분계획에 대한 분쟁은 주택재개발의 경우에 문제가 되었습니다.
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(2) 종래 대법원에서는 도시재개발법 제34조에 의한 관할관청의 인가는 관리처분계획에 대한 법률상의 효력을 완성시키는 보충행위로서 그 기본이 되는 관리처분계획에 하자가 있을 때에는 그에 대한 인가가 있었다 하여도 기본행위인 관리처분계획이 유효한 것으로 될 수 없습니다. 다만 그 기본행위가 적법·유효하고 보충행위인 인가처분 자체에만 하자가 있다면 그 인가처분의 무효나 취소를 주장할 수 있다고 할 것이지만, 인가처분에 하자가 없다면 기본행위에 하자가 있다 하더라도 따로 그 기본행위의 하자를 다투는 것은 별론으로 하고 기본행위의 무효를 내세워 바로 그에 대한 피고의 인가처분의 취소 또는 무효확인을 소구할 법률상의 이익이 있다고 할 수 없다고 판시하여 왔습니다(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001두7541 판결 등).
즉, 관리처분계획의 인가 및 고시 여부와 관계없이 인가처분 차체의 하자를 이유로 그 인가처분이 무효확인이나 취소를 구하는 행정소송을 제기할 있고, 이와 별도로 기본행위인 관리처분계획의 하자를 이유로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인를 구할 수 있다는 것이고, 이 경우 분양대상자에서 제외된 경우 등 관리처분계획의 내용에 관한 다툼인 경우에는 항고소송으로다투어야 하며(대법원 1996. 2. 15. 선고 94다31235 전원합의체 판결), 관리처분계획안에 대한 총회결의무효확인에 대한 다툼인 경우에는 민사소송으로 다툴 수 있다고 하였습니다.
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나. 대법원 2009.9.17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 
(1) 위 대법원판결에서는 재건축조합이 행정주체의 지위에서 도시정비법 제48조에 따라 수립하는 관리처분계획은 구속적 행정계획으로서 재건축조합이 행하는 독립된 행정처분에 해당하고, 관리처분계획은 재건축조합이 조합원의 분양신청 현황을 기초로 관리처분계획안을 마련하여 그에 대한 조합 총회결의와 토지 등 소유자의 공람절차를 거친 후 관할 행정청의 인가·고시를 통해 비로소 그 효력이 발생하게 된다고 하면서, 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의는 관리처분계획이라는 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나로, 그것이 위법하여 효력이 없다면 관리처분계획은 하자가 있는 것으로 된다고 판시하고 있습니다.
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(2) 또한 위 판결에서는 관리처분계획이 인가·고시를 기준으로 관리처분계획에 대한 인가·고시가 있기 전에는 관리처분계획안에 대한 총회결의하자를 이유로 무효확인을 구할 수 있고, 행정주체인 재건축조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 그 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로, 이는 행정소송법상의 당사자소송에 해당한다고 보고 있으나, 관리처분계획의 인가·고시가 있은 후에는 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 그와 별도로 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 판시하고 있습니다.
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(3) 위 대법원판결에서는 관리처분계획이 인가·고시되기 전이라면 위법한 총회결의에 대해 무효확인 판결을 받아 이를 관할 행정청에 자료로 제출하거나 재건축조합으로 하여금 새로이 적법한 관리처분계획안을 마련하여 다시 총회결의를 거치도록 함으로써 하자 있는 관리처분계획이 인가·고시되어 행정처분으로서 효력이 발생하는 단계에까지 나아가지 못하도록 저지할 수 있고, 또 관리처분계획의 효력을 다투는 항고소송에서 총회결의 무효확인소송의 판결과 증거들을 소송자료로 활용함으로써 신속하게 분쟁을 해결할 수 있으므로, 관리처분계획에 대한 인가·고시가 있기 전에도 이를 허용할 필요가 있다고 그 허용근거를 제기하고 있습니다.
그러나 관리처분계획의 인가가 있게 되면 그 관리처분계획에 관한 총회의 결의에 대하여 민사소송으로 무효확인을 받더라도 관리처분계획의 내용이 당연히 변경되는 것이 아니고, 그 판결의 효력도 상대적 효력만 있으며, 그 판결에 따라 행정청으로 하여금 다시 관리처분계획변경인가를 하도록 강제할 수 있는 집행력이 없는 반면, 행정소송으로 관리처분계획의 무효확인이나 취소판결을 받으면 그 판결은 제3자에 대하여도 효력을 갖게 되고, 판결의 범위 내에서 관리처분계획은 소급하여 그 효력을 상실하게 되므로, 인가된 관리처분계획에 대하여 그 관리처분계획에 관한 조합원총회 결의의 효력을 민사소송으로 다투는 것은 관리처분계획에 관한 분쟁을 해결하기 위한 유효·적절한 수단이라고 볼 수 없기 때문이라는 하급심판결이유가 오히려 타당하다고 보여 집니다.
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다. 정리 
위 대법원판결의 취지에 따라 정리를 하면, 
(1) 관리처분계획의 인가·고시 전
정비사업시행자인 정비사업조합에 대하여 관리처분계획안에 대한 총회결의 존부확인 또는 총회결의의 위법 등 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송을 행정소송법상의 당사자소송으로 제기할 수 있습니다.
같은 논리로 분양공고 및 분양신청절차 부존재 또는 무효확인이나, 관리처분계획 공람절차 부존재 또는 무효확인 등을 당사자소송으로 구할 수 있지 않느냐는 논의가 제기될 수 있으나, 이는 단순한 사실관계의 확인에 불과하여 분쟁해결을 위한 유효·적절한 수단이라고 할 수 없어 독립한 소의 이익이 없다 할 것입니다.
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(2) 관리처분계획의 인가·고시 후
관리처분계획에 대한 관할 행정청의 인가·고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 모두 정비사업조합을 상대로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하는 항고소송을 제기하여야 합니다.
이 경우 그 위법사유가 관리처분계획에 대한 총회결의하자이거나 다른 절차상의 하자이거나 또는 내용상의 하자이거나 모두 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하는 항고소송을 제기하여야 할 것입니다.
그러나 관리처분계획에 대한 하자가 아니라, 관리처분계획에 대한 관할관청의 인가처분 자체에 고유한 위법이 있는 경우 인가권자를 상대로 관리처분계획인가처분 취소 또는 무효확인을 구할 수 있다 할 것이고, 이 경우 그 인가처분에 대한 취소 또는 무효확인판결이 있게 되면 관리처분계획은 그에 대한 새로운 인가처분을 받지 않는 한 관리처분계획의 효력이 발생하지 아니한다 할 것입니다.
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