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조합설립추진위원회의 설립 및 승인에 관한 문제: 2009.10.02 17:21 입력 | 2009.10.02 17:35 수정

선병욱 편집위원

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1. 개요
토지등소유자가 재건축 및 재개발등 정비사업을 시행하고자 하는 경우 조합을 설립하여야 하고, 정비사업조합을 설립하고자 하는 경우에는 조합설립추진위원회를 설립하여야 합니다.
이러한 조합설립추진위원회의 설립은 정비사업을 위한 실질적인 첫 단추라 할 것이어서 정비사업을 시행하고자 하는 토지등소유자들에게는 매우 중요한 일이고, 또한 이에 관한 관련 법령의 개정으로 다소 혼동이 될 수 있어, 추진위원회의 설립 및 승인요건과 절차 등에 관하여 검토하여 보고자 합니다. 

2. 추진위원회의 설립
정비사업을 시행하기 위한 조합을 설립하기 위하 여는 먼저 조합설립추진위원회를 구성하여 아래와 같은 요건을 갖추어 시장∙군수의 승인을 받아야 합니다(도정법 제13조 제2항 - 2009. 2. 6. 법률 제9444호로 개정된 법률, 이하 “법” 또는 “개정법”이라 함)
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가. 추진위원회 구성
(1) 추진위원회는 위원장을 포함한 5인 이상의 추진위원으로 구성되어야 하며(법 제15조 제2항), 도정법상 구체적으로 어떻게 구성되어야 하는가에 관한 법령상 명문의 규정은 없습니다(다만, 법시행규칙 별지 정비사업조합설립추진위원회 설립동의서 제3항 동의사항란에 위원장, 감사, 부위원장, 추진위원의 성명, 생년월일, 주소를 기재하도록 되어 있음). 다만, 정비사업 조합설립추진위원회 운영규정(국토해양부 고시 제2009-549호) 제2조 제2항에서는 위원장 1인과 감사를 두어야 하고, 부위원장을 둘 수 있도록 되어 있습니다. 그리고 위원의 수는 토지등소유자의 10분의 1 이상으로 하되, 5인 이하인 경우에는 5인 이하로 하며, 100인을 초과하는 경우에는 10분의 1범위 안에서 100인 이상으로 할 수 있도록 정하고 있습니다(종래에는 100인을 초과하는 경우 100인으로 하도록 되어 있었음).
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(2) 조합임원의 결격사유가 있는 자는 추진위원이 될 수 없습니다(법 제15조 제5항). 즉, 미성년자·금치산자 또는 한정치산자, 파산선고를 받은 자로서 복권되지 아니한 자, 금고 이상의 실형의 선고를 받고 그 집행이 종료(종료된 것으로 보는 경우를 포함한다)되거나 집행이 면제된 날부터 2년이 경과되지 아니한 자, 금고 이상의 형의 집행유예를 받고 그 유예기간 중에 있는 자, 이 법(도정법을 의미함)을 위반하여 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받고 5년이 지나지 아니한 자는 추진위원이 될 수 없습니다(법 제23조 제1항).
그리고 위 운영규정에 첨부된 붙임 운영규정안 제15조 제2항에 따르면, 추진위원은 추진위원회 설립에 동의한 자 중 선출하도록 되어 있고, 위원장․부위원장 및 감사에 대하여는 토지 등 소유기간 및 거주기간에 대한 제한을 두고 있습니다.
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나. 운영규정 작성
(1) 추진위원회를 설립하기 위하여는 법 제15조제2항에 따른 운영규정을 작성하여 토지등소유자의 동의를 받아야 합니다(법 제13조 제2항).
위 운영규정은 국토해양부 고시 제2009-549호 정비사업 조합설립추진위원회 운영규정이란 명칭으로 고시되어 있고, 국토해양부 홈페이지에 들어가면 확인할 수 있습니다.
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(2) 위 법 개정 전에는 운영규정에 대한 동의요건이 없었고, 위 운영규정의 작성은 추진위원회의 업무로 정하여져 있었으므로, 운영규정은 추진위원회설립승인요건은 아니라 할 것이고, 따라서 추진위원회 설립승인 이후 추진위원회 운영규정을 작성하여 동의를 받더라도 무방하였습니다(대법원 2008. 7. 24. 선고 2007두12996판결 참고). 
그러나 현재는 법 개정으로 토지등소유자로부터 추진위원회설립동의서를 받을 때 운영규정에 대한 동의도 받도록 명문으로 규정되었으므로, 추진위원회 승인 전 운영규정에 대한 토지등소유자의 동의는 필수요건이 되었습니다(법시행령 제21조의 2 제1항 - 2009. 8. 11. 대통령령 제21679호로 개정된 것, 이하 “법시행령”이라 함).
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(3) 그런데 법시행령 제22조 제1호에서 추진위원회 운영규정의 작성을 추진위원회의 업무로 열거하고 있고, 위 추진위원회운영규정 제3조 제1항에서 추진위원회 구성 승인신청 전에 운영규정을 작성하여 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻도록 하였습니다. 그러면서도 위 운영규정에 첨부된 붙임 운영규정안 제5조 제1항 5호에서 추진위원회 운영규정 작성을 추진위원회의 업무로 적시하고, 추진위원회 설립승인 시 토지등소유자의 과반수의 동의를 얻은 운영규정을 작성하여 신고한 경우는 제외함이라고 기재하고 있습니다. 과연 추진위원회 승인 전에 운영규정에 대한 토지등소유자의 동의를 얻어야 하는 것이 필수적인 것인가에 의문이 생길 수 있습니다.
그러나 운영규정에 대한 동의를 얻어 승인을 받아야 한다는 취지의 법 제13조 제2항의 규정과 추진위원회 구성을 위한 동의를 받을 때 운영규정을 미리 쓴 후 토지등소유자의 동의를 받아야 한다는 취지의 법시행령 제21조의 2 제1항의 규정에 비추어, 위와 같은 내용은 법 개정에 있어서 종전의 규정을 삭제하지 못한 입법상의 실수로 보아야 할 것입니다.
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다. 토지등소유자의 동의
(1) 토지등소유자 과반수의 동의
정비사업조합설립추진위원회를 설립하기 위하여는 위원장을 포함한 5인 이상의 위원, 추진위원회의 업무 및 운영규정에 대한 토지등소유자 과반수의 동의를 얻어야 합니다(법 제15조 제1항, 법시행령 21조의 2 제1항).
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(2) 동의에 대한 설명∙고지
위 추진위원회설립 동의를 받음에 있어서 동의를 받으려는 사항 및 목적, 동의로 인하여 의제되는 사항, 법시행령 제28조제4항에 따른 반대의사 표시의 절차 및 방법에 대하여 설명∙고지를 하여야 합니다(법시행령 제21조의 2 제2항).
법시행령 제28조제4항에 따른 반대의사 표시의 절차 및 방법이란 개정법에서는 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자는 제16조제1항부터 제3항까지에 따른 조합의 설립에 동의한 것으로 보도록 의제하면서 다만, 조합설립인가 신청 전에 시장·군수 및 추진위원회에 조합설립에 대한 반대의 의사표시를 할 수 있도록 정하고 있습니다(법 제13조 제3항). 이는 그와 같은 반대 의사표시를 할 수 있는 절차 및 방법을 의미하며, 그 절차 및 방법에 대하여는 법시행령 제28조 제5항에 규정되어 있습니다.
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(3) 동의의 방법 및 시기
추진위원회 설립동의는 인감도장을 사용한 서면동의의 방법에 의하며, 인감증명서를 첨부하여야 합니다(법 제17조 제1항). 
종래에는 정비기본계획이 수립되어 있으면, 정비계획의 수립이나 정비구역이 지정되지 않았더라도 추진위원회 설립승인이 이루어져 왔으나, 개정법에서는 정비구역지정 고시 후 토지등소유자의 동의를 받도록 정하고 있습니다(법 제13조 제2항). 따라서 정비구역지정 고시 전에는 추진위원회설립을 위한 토지등소유자의 동의를 받더라도 그 효력을 인정받지 못하는 결과가 되었습니다.
그리고 추진위원회 설립동의서에 첨부되는 인감증명서는 토지등소유자가 추진위원회 설립에 대하여 동의한다는 의사를 소명하기 위한 자료에 불과한 것이므로, 위 추진위원회 설립동의가 정비구역지정 후에 이루어진 것인 한, 첨부되는 인감증명서의 발급일자가 정비구역지정 전이라 할지라도 그 동의의 효력에는 영향을 미치지 아니한다 할 것입니다. 다만, 불필요한 분쟁을 피하기 위하여는 첨부되는 인감증명서도 정비구역 지정 후에 발급된 것을 사용하는 것이 바람직하다 할 것입니다. 
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(4) 동의의 효력
종래에는 추진위원회설립동의서와 별도로 조합설립동의서를 징구하였으나, 개정법에서는 추진위원회의 구성에 동의한 토지등소유자는 조합의 설립에 동의한 것으로 의제되고 있습니다(법 제13조 제3항).
다만, 조합설립인가 신청 전에 시장·군수 및 추진위원회에 조합설립에 대한 반대의 의사표시를 한 경우에는 위와 같은 조합설립에의 동의가 의제되지 않습니다. 따라서 추진위원회설립에는 동의하였으나 조합설립에 대한 동의의제를 받고 싶지 아니한 토지등소유자는 조합설립에 반대한다는 의사표시가 기재된 문서에 인감증명서를 첨부하여 동의의 상대방(즉, 추진위원회) 및 시장ㆍ군수에게 내용증명의 방법으로 발송하여야 합니다(법 제17조 제1항, 법시행령 제28조 제5항). 이때 반대의 의사표시는 추진위원회와 조합설립인가권자인 시장ㆍ군수에게 모두 하여야 함에 유의하여야 할 것입니다.
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3. 조합설립추진위원회 승인
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가. 추진위원회 승인신청
추진위원회 설립에 대하여 토지등소유자로부터 과반수 이상의 동의를 얻으면, 시장ㆍ군수로부터 추진위원회 승인을 받아야 합니다(법 제13조 제2항).
추진위원회 설립승인신청은 조합설립추진위원회 승인신청서(법시행규칙 별지 제2호 서식 - 2009. 8. 13. 국토해양부령 제157호로 개정된 것)에 토지등소유자의 명부, 토지등소유자의 동의서, 위원장 및 위원의 주소 및 성명, 위원선정을 증명하는 서류를 첨부하여야 합니다(법 시행규칙 제6조 제1항).
추진위원회의 설립승인신청이 있는 경우 승인신청서에 첨부된 첨부서류에 의하여 당해 추진위원회의 구성에 대하여 법령이 정하는 추진위원회 구성요건을 갖추었음을 확인할 수 있다면 시장·군수는 그 추진위원회의 설립 승인하여야 합니다(위 판결 참고).
그리고 동의요건미달 등의 사유가 있는 경우에는 승인권자의 반려처분 등이 있기 전까지는 이를 보완할 수 있다 할 것입니다.
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나. 추진위원회 지위
시장·군수로부터 추진위원회 승인을 받은 추진위원회는 법률상으로는 비법인사단에 해당되고, 당해 정비구역 내에서 조합설립을 추진할 수 있는 유일한 지위가 인정됩니다.
따라서 당해 정비구역 내에서 별도의 추진위원회를 구성하여 운영하는 자는 형사처벌을 받게 되고(법 제85조 3호), 승인받은 추진위원회는 불법적 추진위원회에 대하여 형사고발과는 별도로 업무방해금지를 구하는 등의 소송방법으로 보호를 받을 수 있습니다.
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4. 개정법의 적용시기의 문제
위 개정법은 공포한 날로부터 시행하도록 되어 있으나, 추진위원회설립요건이 변경된 법 제13조의 경우에는 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행하도록 되어 있습니다(법 부칙 제1조). 특히 법 제13조 제2항의 규정(추진위원회 승인에 관한 규정)은 이 법 시행 후 최초로 추진위원회 구성승인을 신청한 분부터 적용하도록 되어 있습니다(법 부칙 제3조).
그리고 이 법 시행 전에 종전의 규정에 따라 토지등소유자의 동의를 얻어 추진위원회설립을 추진하여 왔던 경우를 보호하기 위하여 이 법 시행일로부터 3개월 이내에 종전 규정에 따른 토지등소유자의 동의를 얻어 추진위원회 구성신청을 하는 경우에는 이 법에 따라 적법하게 추진위원회 구성 승인신청을 한 것으로 의제됩니다법 부칙 제3조 후단). 따라서 종래 추진위원회 구성을 준비해 온 해당 구역은 적어도 2009. 11. 6. 이전까지는 요건을 갖추어 추진위원회설립승인신청을 하여야 할 것입니다.
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