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/논문/ 개발이익환수정책이 주택가격에 미치는 영향에 관한 연구 ④: 개발부담금 제도는 오히려 독이 될 수 있다? (고려감정평가법인 대표 류점동); 2009.11.02 18:17 입력 | 2009.11.02 21:45 수정

홍순재 기자 loving9417@gmail.com

도심재개발사업 및 재개발․재건축 시장에서 최근 대두되고 있는 ‘개발이익환수정책’.
 
최근 주택가격을 안정시키기 위해 시행된 개발이익환수제도 중 ‘도심재개발과 관련된 개발부담금 제도’가 오히려 주택가격을 상승시키는 요인이라는 주제의 논문이 화제가 되고 있다.
 
논문의 주인공인 고려감정평가법인의 대표이사 류점동씨<사진>. 그는 이번 건국대학교 대학원 행정학과를 올해 졸업하고 개발이익환수정책이 과연 올바른 정책인가를 논문을 통해 발표했다. 재개발․재건축시장에서 필수불가결한 제도인 ‘개발이익환수정책’ 그의 논문을 4회에 걸쳐 요약, 정리한다.
 

◆연구결과 요약 = 본 연구의 목적은 주택가격을 안정시키기 위해 시행했던 개발이익환수제도 중 ‘도심재개발과 관련된 개발부담금제도’를 검토하고 이 제도의 시행이 주택가격에 어떠한 영향을 미치는지를 분석하고 대안을 제시하고자 하는 것이다. 
 
이를 위해 본 연구에서는 공동주택시장을 분석대상으로 해, 공동 주택가격에 영향을 미치는 요인들을 살펴봤다. 즉, 선행연구들에서 분석했던 총대출금, 소비자물가지수, 지가변동율, 국내건설수주액, 주거용건축허가면적, 국민총소득 등과 같은 거시경제지표 변화와 선행연구들에서 다루지 않았던 개발부담금제도를 주요 분석대상으로 선정했다. 
 
그리고 개발부담금제도가 주택가격에 영향을 미치는 정도를 파악하기 위해 개발부담금제도가 시행됐던 1990년을 기점으로 정책의 실시 전․후를 중심으로 분석을 실시했다.
 
보다 구체적으로 개발부담금제도가 주택가격에 영향을 미치는 효과를 분석하기 위해 회귀분석모형을 사용했다. 이를 통해 개발부담금제도가 시행된 이후의 주택가격 변화를 살펴봄으로써 이 제도의 가격안정(불안정)효과가 어느 정도인지를 추정했다. 
 
그리고 개발부담금의 순수한 효과를 파악하기 위해 주택가격의 결정에 영향을 미치는 요인들을 도입, 주택가격에 영향을 미치는 변수들 간의 상관관계의 정도와 시차관계를 분석했다.
 
최초 연구모형의 구체적인 분석결과는 다음과 같다. 먼저 종속변수인 주택매매가격지수와 독립변수들 사이의 상관관계를 살펴보면 총대출금, 소비자물가지수, 국내건설수주액, 주거용건축허가연면적, 국민총소득은 주택매매가격지수와 통계적으로 유의미한 정(+)의 상관관계를 나타내고 있다. 
 
그리고 지가변동률은 주택매매가격지수와 유의미한 부(-)의 상관관계를 나타내고 있다. 특히 총대출금, 소비자물가지수, 국내건설수주액, 국민총소득과 주택매매가격지수 사이의 상관계수는 모두 0.8이상으로 매우 높게 나타나고 있다.
 
그리고 회귀분석의 결과를 살펴보면 다음과 같다. 독립변수들 중에서 총대출금, 지가변동률, 개발부담금제도, 시차변수는 종속변수인 주택매매가격지수에 통계적으로 유의미한 영향을 미치는 것으로 나타났다. 본 연구의 주요분석대상인 개발부담금제도는 T값이 3.201(p<0.01)로 나타나고 있다. 
 
즉, 개발부담금제도가 시행된 기간(1990~2008)의 0분기별 평균 주택매매가격지수는 개발부담금제도가 시행되지 않은 기간(1986~1989년)의 분기별 평균 주택매매가격지수보다 3.201만큼 높은 것으로 나타나고 있다.
 
그러나 최초 연구모형은 독립변수들 사이의 다중공선성의 문제를 나타내었으며, 이러한 문제를 해결하기 위해 수정 연구모형을 제시했다. 즉, 본 연구에서는 표준화된 시장 자본지수, 지가변동율, 주거용건축허가연면적 및 개발부담금제도를 포함하는 수정 연구모형을 설정해 회귀분석을 실시했다.
 
또한 최초 연구모형에서 설명한 것처럼 자기상관의 문제를 처리하기 위해 시차벼수를 모형에 포함했다. 분석결과 독립변수인 표준화된 시장자본지수, 지가변동률, 주거용 건축허가 연면적은 종속변수인 표준화된 주택매매가격지수와 통계적으로 유의미한 정(+)의 상관관계를 나타내고 있다.
 
그리고 수정 연구모형의 독립변수들은 p<.05에서 주택매매가격지수에 통계적으로 유의미한 정(+)의 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 특히 개발부담금제도가 시행된 기간 동안의 분기별 평균 주택매매가격지수가 개발부담금제도가 시행되지 않은 기간 동안의 분기별 평균 주택매매가격지수보다 0.097 표준편차만큼 높은 것으로 나타나고 있다.
 
또한 Chow Test 결과 주택가격은 1986년부터 2008년 사이에 구조적인 변화를 경험했으며, 이러한 구조적인 변화는 개발부담금제도의 시행이라는 정책적 변화에 의한 것이라고 할 수 있다.
 

◆정책적 제언 및 연구의 한계 = 우리나라는 높은 경제성장과 함께 부동산 시장의 불안정, 특히 주택가격의 상승으로 인해 경제적으로 빈부격차의 확대, 그리고 사회적으로 사회계층간의 갈등확산의 어려움을 겪어 왔다.
 
일반적으로 주택가격의 인상요인으로는, 첫째, 과잉 유동성과 저금리 상황에 너무 뒤늦게 그리고 일관성 없이 집행. 둘째, 수요억제를 위해 가격 규제를 통한 대증요법식의 정부 정책. 셋째, 주택시장에 대한 잘못된 인식에서 출발한 시장에서의 불신. 그리고 마지막으로는 각종 개발정책 등을 들 수 있다. 특히, 우리나라는 국토가 협소하여 가용면적이 절대적으로 부족한데다 토지소유가 특정계층에 편중되어 있어 토지로부터 발생되는 불로소득이 사유화됨으로서 토지 투기의 원인이 되고 있었다.
 
이에 부동산에 대한 사회적 문제를 해결하면서 토지투기를 근본적으로 해결하기 위한 대책으로 1989년 12월 30일 토지소유권을 절대적인 것으로 보지 않고 공공의 이익과 복리증진을 위한 토지공개념을 도입하고 이를 기반으로 택지소유상환에관한법률, 토지초과이득세, 개발이익환수에관한법률을 제정하게 됐다. 
 
그러나 이들 3법은 무분별한 토지과다소유를 견제하고 부동산 투기 등의 경기과열을 차단하여 부동산시장은 안정시키는데 크게 기여한 것으로 평가는 받고 있으나 그 순기능이 컸던 반면에 직접규제에 따른 일부 폐혜도 있었다. 
 
특히 투기수요억제를 위한 규제에 치중한 나머지 정상적인 거래나 이용까지 위축시킨 부분도 있다. 그러나 1997년 말 외한위기에 따른 IMF체제로 인해 부동산시장에 대한 경기의 급랭과 자산디플레이션에 의한 복합불황의 가능성이 제기되면서 토지공개념에 대한 검토가 진행되어, 개발이익환수에관한법률을 한시적으로 유보한 바 있다. 
 
그러다 부담금관리기본법의 제정으로 수도권지역은 2000년부터 2003년가지의 개발사업과, 수도권외의 지역에서는 2000년부터 2002년가지의 개발사업에 한해서 한시적으로 부과하였다가, 2006년부터 전국적으로 개발부담금을 부과하고 있다.
 
이와 같이 본 연구는 주택가격 안정화 정책이라고 볼 수 있는 개발부담금제도가 주택가격에 어떤 영향을 미치는 지에 대한 연구로서 급격한 주택가격의 변동을 억제하기 위한 정부의 정책이 주택가격을 억제하는 수단이 되지 못하는 것으로 분석결과 나타났다.
 
이러한 분석 결과를 바탕으로 개발부담금제도의 운영에 대해 다음과 같은 정책방안을 크게 세 가지, 유지(완화) 또는 일시중지, 기타방안을 제시할 수 있다.
 
첫째, 개발부담금제도의 유지방안으로서 개발부담금제도가 시행된 기간의 분기별 평균 주택매매가격지수는 개발부담금제도가 시행되지 않은 기간의 분기별 평균 주택매매가겨기수보다 높은 것으로 나타나고 있다. 이러한 요인은 크게 두 가지로 볼 수 있는데, 하나는 그 당시 경제상황이 좋아서 개발부담금을 납부하고도 개발이익이 다른 투자대상 또는 조세보다도 크게 얻을 수 있다는 것. 
 
다른 하나는 시행자에 과세되는 개발부담금이 결국은 주택분양가격으로 전가된 것으로 보인다. 본 연구에서 적용한 거시경제적인 요인 외에 다른 요인이 주택가격에 영향을 미쳤다 할지라도 최소한 개발부담금이 토지가격상승을 억제하여 주택가격을 안정화싴MS 정책목적에는 보응하지 않는 것으로 나타났다.
 
이에 향후 정부의 주택가격안정화를 위한 정책적 개입은 보다 현실적이고 장기적인 안목을 가지고 시행되어야 할 것이다. 비록 단기간에 부동산 가격의 변동이 이루어졌다고 해서 그것을 일시적으로 잠재우기 위한 정책은 바람직하지 못한 결과를 낳을 수 있다. 
 
개발부담금제도의 정책만하더라도 일시적인 가격폭등 또는 하락을 하는 경우 정책의 지속성 보다는 임기응변식의 운영으로 인해 실제 주택가격의 안정화에는 기여를 못하는 결과를 가져온 것으로 보인다.
 
이에 개발부담금정책은 보다 견고한 틀을 가지고 있어야 한다. 시장의 기능에 맡기되 그 과정에서 정책에 의해 효율적으로 움직일 수 있도록 해야 할 것이다.
다음은 환수대상의 검토로서 주택재개발이나 환지방식(조합방식)의 도심재개발에 있어 주 기능은 불량건물밀집지역과 도시기능이 필요한 지역을 개발하여 주택을 공급하는 것이 주 목적이다. 
 
사업진행방식 역시 도시 및 주거환경정비법에 의한 절차에 의해 개발행위가 진행되고 있다. 이러한 상황에서 도심재개발 중 주택공급이 주 사업목적인 조합방식에 의한 재개발방식에 한하여 재개발에서 개발부담금을 부과하지 않는 것과 마찬가지로 도심재개발에서의 개발부담금은 부과대상에서 제외하여 주택가격안정화에 도움을 줘야 한다. 
 
그리고 개발부담금은 개발사업을 대상으로 하지만 엄격한 의미에서는 개발에 따른 용도전환으로 인하여 발생한 증가분이 환수의 대상이 된다. 즉, 도심재개발사업의 경우 사업 개발 전․후의 지목이나 용도지역변경이 없는 경우 개발부담금 부과대상이 되지 않는 것으로 봐야 할 것이다. 
 
따라서 개발부담금 부과대상은 개발사업으로서 사실상 지목이나 용도지역의 상향조정변경을 수반하는 것에 한하도록 제도가 정비돼야 할 것이다.
 
둘째, 제도시행의 일시중지 및 완화로서 개발부담금의 부과가 부당이득의 환수라는 사회, 시대적 상황으로 존속해야 한다면 현재와 같은 경제위기난 속에서는 일정기간 부과유예를 검토해 볼 일이다. IMF이루 최악의 경제성장율을 보이고 있는 현시점에서 실물경제의 활성화를 위해 부과유예의 상환은 충분하다. 
 
민간의 투자는 정부의 역할을 대신할 수 있는 측면이 강하기 때문이다.
 
마지막으로 기타방안으로서 먼저, 개발이익의 환수를 개발부담금이 아닌 양도세로 환수하는 것이 보다 현실성이 있다 하겠다. 개발은 반드시 현재의 이익을 창출하는 것이라고 볼 수 없으며 장기적으로는 이익을 실현할 수 있기 때문에 현행 개발부담금제도로는 장기적으로 발생하는 개발이익은 환수하기가 어렵기 때문이다. 따라서 개발이익의 미실현 또는 불확정실현 상태에서 이루어지는 개발부담금은 적합성과 정당성을 갖는다고 할 수 없다.
 
다음은 정보 불완전성의 문제로서 정부의 너무도 많은 정책과 시행은 정책 관련자들을 복잡한 상태로 빠뜨릴 수 있는 위험성을 가지고 있다. 예를 들어 정부에 의해 일단 발표된 개발부담금제도에 이해하기 어려운 규제나 조항들이 그것을 뒷받침하고 있다면 취지는 좋으나 실제 운영 측면에 있어서는 어려움을 겪게 될 것이다. 
 
결국 주택가격은 수요와 공급에 의해 안정화를 이룰 수 있는데 어느 한쪽으로 치우친 정책(규제)은 이러한 균형을 깨뜨릴 수 있기 때문에 이 둘의 적절한 조화가 필요할 것이다.
 
그리고 거시경제변수와의 균형으로서 본 연구결과에서도 나타났듯이 거시경제변수는 주택가격에 영향을 미치는 요인이기 때문에 이러한 변수를 조절해 균형을 유지하는 방안이 마련되어야 한다.
 
끝으로 본 연구는 개발부담금제도와 주택가격의 영향을 다룬 연구로서 다음과 같은 한계를 갖고 있다.
 
첫째, 본 연구에서 지가의 급격한 상승을 억제해 주택안정화를 꾀하려는 개발부담금제도가 오히려 주택가격을 상승하게 되는 요인으로 분석됐다. 그러나 본 연구의 결과로 개발부담금제도의 실패여부를 단정하기는 어렵다. 현실에서 부딪히는 주택가격정책 환경은 여러 가지 요인들에 의해 혼합된 것으로 이러한 상황에서 개발부담금제도에 내재하고 있는 실패 요인의 여부를 명확하게 밝히기는 어려운 것이다.
 
개발이익환수정책의 목적이 소득분배의 공평성, 공공투자의 확대 측면에서 정의사회의 구현과 국민통합을 가져오는데 기여한 것은 부정할 수 없다. 그러나 부동산투기를 억제하여 지가안정을 통한 주택가격을 안정하려는 정책목적에 있어서는 오히려 개발부담금이 주택공급가격으로 전가되는 현상이 있다. 
 
특히, 서민주택을 공급하는 측면에서는 주택가격을 상승시키는 요인으로 분석되고 있다. 다라서 본 연구에서 개발부담금제도의 주택가격 안정화에 불충분 하다는 분석결과를 가지고 제도의 성공 또는 실패를 판가름하기에는 한계가 있다. 
 
둘째, 변수선정의 한계로서 거시경제변수 이외에 다른 요인(사회문화적요인, 인지적인 요인)등에 의해 개발부담금제도의 효과에 영향을 미칠 수 있으며 좀 더 구체적인 영향요인들을 판단하기 위해서는 위와 같은 다른 요인들과 함께 분석하는 과정이 추후 연구로 보완되어야 할 것이다.
 
셋째, 1989년 이후 개발부담금제도외에 다양한 정책의 변화가 주택가격변동에 영향을 미칠 수 있었음에도 그 영향을 분석하지 않았기 때문에 개발부담금제도의 순수한 정책적 효과를 완전하게 도출해 내는데는 한계가 있다.
 
마지막으로 정부가 도입하고 시행하고 있는 각종 부담금을 명확한 원칙 아래 재정비해야 한다. 개발부담금과 유사한 부담금도 많을 뿐 아니라 현재 각종 부담금의 운용실태 또한 난맥상이라해도 과언은 아닐 것이다. 이러한 난맥상이 해결되지 않은 채 또 다른 부담금이 도입되어 시행되면 이는 공공부문의 재정수입을 얻기 위해 만든 제도가 도리어 규제라는 정책으로 전락할 가능성도 있다.
 

논문을 통해 개발이익환수정책이 주택가격에 미치는 영향에 대해 심층적인 분석과 연구 과정을 소개했다. 총 4회에 걸쳐 제공된 이번 논문은 ‘우리나라의 개발부담금제도가 제대로 정착되고 본래의 취지를 달성하기 위해서’라는 명제 아래 작성됐으며 이러한 연구결과를 바탕으로 개발이익환수를 보다 체계적으로 이해할 수 있다면 본 연구의 의의가 있다고 할 수 있겠다.
 
정리=홍순재 기자 loving9417@gmail.com