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/논문/ 개발이익환수정책이 주택가격에 미치는 영향에 관한 연구 ③: 개발부담금 제도는 오히려 독이 될 수 있다? <고려감정평가법인 대표 류점동>; 2009.10.22 11:20 입력 | 2009.11.02 21:54 수정

류점동 박사 loving9417@gmail.com

<전호에 이어>
 

◆미국의 개발부담금 제도 = 미국은 국토가 넓고 산업 및 인구의 도시집중현상이 다른나라와 같이 심각하지 않기에 토지세제보다는 토지이용규제에 의한 토지정책이 주종을 이루고 있다. 미국은 정부가 신개발에 투입한 경비실적으로 실현되는 양도시에 세금의 형태로 징수되며, 이는 사전매입제, 개발권양도제 등으로 전개됐다.
 

▲특별부과세금제(Special Assessment Tax)
이 제도는 개발의 결과 현저한 이익이 발생했을 경우에 과세하는 것으로 1900년대에 시작돼 1930년에 미국 전체도시에서 전 세입의 7%까지 이 방법으로 충당했다.
 
그 후 이 제도는 도시정비를 위한 기부금제도로 변형되어 주택가의 도로사업, 하수도사업, 인근공원사업, 주차장설치사업 등에 적용하였으며 최근에는 지하철, 고속도로 건설에도 적용을 주장하고 있다.
 

▲사전매입제(Advance Land Acquisition)
1960년 연방고속도로지원법에 따르며 필요한 토지를 그때그때 매입할 수도 있지만 장래 건설계획에 따라 고속도로 용지를 미리 매입해 둘 수도 있다. 그 후 1965년 개정된 주택 및 도시개발법에서는 공공시설의 사업을 위해 토지를 사전매입 할 수 있게 했다.
 
이 제도는 우선 비용이 절감되고 보다 계속적인 이주가 가능해 지역적 호응을 얻을 수 있었으나, 장기간에 걸쳐 매입할 경우 그동안 지방주민 이익의 변형, 또는 시 당국의 정책결정이 변경될 때 이 제도의 집행에 차질이 우려되어 주변지역의 지가상승을 자극하는 부작용도 있다.
 

▲개발부담세
개발부담세의 목적은 도시개발을 할 때, 필요한 하수관이나 하수처리장, 상수도 설치, 학교 등의 공공시설을 설치하는데 필요한 경비를 충당하기 위한 것이다. 개발부담세는 공공시설이나 개량사업비용을 환수하기 위해 사용되는 것으로 확장세가 부과되며, 건설공사가 시작되기 전에 징수한다.
 

▲개발권양도제(Transferable of Development Right)
이 제도는 토지자원의 보호와 개발로 손상된 재산을 보상해 주는 취지에서 출발한 일종의 토지시장 교환제로 볼 수 있다. 즉, 개발제한구역내의 토지소유자가 받는 일종의 개발손실을 보상함으로써 개발이익의 환수와 손실보상을 일치시키는 것이다.
 
본 제도의 활용을 위해 ①보존지역과 개발지역의 지정 ②개발권의 성격규정 ③개발권 소유자간의 배합 ④개발권의 시장성 보장과 환수 등의 어려운 점이 선결돼야 한다.
 

◆영국의 개발부담금 제도 = 영국은 일찍부터 개발이익의 환수를 시작했다. 1909년 주택 및 도시계획법에 개발과징금에 대한 규정을 최초로 도입했으며, 개발부담금 개념은 영국의 동 제도 적용으로부터 유래 한 것이다.
 

▲개발부담금(Development Charge)
실제 영국에서 개발이익환수제도가 도입된 것은 노동당 정부가 1947년 도시 및 농촌계획법(Town and Country Planning Act)에서 도입해, 토지소유자가 토지계획으로 지정한 용도지역 하에서 허용가능한 용도와 현재 이용 상태에 부합하는 토지 이용만 할 수 있고 더 유리한 용도로의 이용전환은 개발부담금 100%를 Centrel Land Board에 납부하도록 하는 것이다. 
 
즉, 개발권의 국유화를 전체로 하는 것을 말한다. 그러나 개발부담금제는 시장동결효과 및 이에 대처한 수용권 미발동 등으로 지가상승 등의 역기능을 초래해 보수당 정부에 의해 1953년 폐지됐다.
 

▲개발이익과징금(Betterment Levy)
노동당 정부는 1967년 토지위원회법에 의거, 개발이익과징금을 도입했다. 동 제도는 종전의 토지시장동결 경험에 비추어 그 부과율을 50%로 낮게 책정했다. 또한 급속한 개발수행을 위한 후속조치로 강제취득의 특별권한이 부여됐으나 동 제도는 1970년 보수당 정부에 의해 폐지됐다.
 

▲개발이익세(Development Gains Tax)
보수당 정부는 엄청난 토지가치 상승에 따른 실권이 두려워 1974년 재정법(Finance Act)에 의거해 개발이익세를 발표했다. 1975년 개발이익세는 토지거래에서 실현된 개발가치에 대한 소유세율로 과징 됐다. 
 
그러나 노동당 정부는 개발이익세의 아이디어가 자기의 당이 시행 검토하고 있는 토지세(Development Land Tax)에 수용 가능하다하여 1976년 이를 개발토지세로 대체하고 폐지했다.
 

▲토지공유화법 및 개발토지세법의 제정
노동당 정부는 1975년과 1976년에 토지공유화법을 각각 제정했는데 전자는 주법, 후자는 조법으로 종합적 토지정책체계의 대강을 형성했다.
 
개발토지세는 일정한도의 증축과 개축 등의 경미한 개발이외의 주요개발의 경우에 발생되는 토지증가에 대해 부과하는 방식이다. 영국의 토지이용규제는 개발공사와 토지용도의 중요한 변경의 두 가지 측면에서 규제하고 있다는데 기본적 특색이 있다.
 
영국정부는 1998년 이후 Planning Gain 체계의 개편을 위해 노력중이고 제도운영의 투명성과 예견가능성과 일치성을 높이고 정부와 사업자간의 진정한 합의와 성실한 이행을 도모하기 위해 미국식 개발영향부담금제 도입에 관한 다양한 논의가 진행 중이다.
 
현재 영국은 주로 기반시설설치의무제도를 통해 개발이익 사유화 문제를 해결하고 있으나, 이것을 통해 본질적인 문제를 해결할 수 없다고 인식하고 있다. 
 
따라서 토지개발에 필요한 기반시설을 충족시키기 위해 기반시설설치의무제를 활용하는 한편 토지가치세의 도입방안이 중요한 과제로 대두되고 있다.
 

◆일본의 개발부담금 제도 = 일본은 전통적 토지관 즉, 토지소유권자의 자유성 및 절대성의 상상에서 토지를 생산과 생존의 기본적인 요소로 하는 토지관으로 변화하고 있다. 그 가운데 토지개발이익 환수에 관한 이론으로 전개되어 오고 있다. 1960년대 일본열도개조론 이후 시작된 토지투기를 억제하기 위해 토지소유권에 대한 중요한 조치를 취했으며, 1968년 7월의 토지세제 본연의 자세에 대한 답신에서 개발이익의 문제를 본격적으로 다루기 시작했다.
 
1974년 국토이용설계법을 제정해 토지이념의 기본개념을 정하고, 지가공소제의 실시, 토지거래신고제의 실시, 토지거래허가제의 제도화, 시한부적 장단기 양도소득세 및 특별토지보유세를 실시해 토지투기에 대처하고 있다.
 
하지만 일본은 개발이익 환수를 위한 완전한 제도적 장치를 갖추지 못하고 있으며, 부분적으로 개발이익의 환수기능을 갖는 제도 즉, 개발부담금제, 수익자부담금제, 양도소득세 등이 있다.
 

▲개발부담금제
개발부담금제란 특정한 개발행위에 따라 부수적으로 요구되는 공공편익시설의 비용을 행위자에게 부담시키는 것이다.
 

▲수익자부담금제
수익자 부담금제는 제1차 세계대전 말부터 시작돼 전후 20년 동안 계속되었다. 대도시의 경우 도시계획사업비에 대한 재원으로서 수익자부담금의 15%의 구성비를 나타내고 있음을 볼 때 도시계획사업의 재원으로 큰 역할을 수행해 왔다.
 
특히 철도, 버스 등의 교통망과 도로, 공원, 녹지와 같은 도시기반을 정비하기 위한 재원에 관해 정부는 수익자부담금방식을 수입해 개발이익의 개발자에 환원을 도모하고 있다.
 

▲토지양도소득세법
토지양도소득세제는 개인이 1968년 12월31일 이전부터 소유하고 있는 토지 등을 양도한 경우의 소득을 장기양도소득이라 하고, 1969년 1월1일 이 후 취득한 토지 등의 양도소득은 단기양도소득으로 하여 이득에 대해 소득세와 주민세를 부과한다.
 
이상 일본의 개발이익 환수제도를 살펴봤는데 일본 또한 토지투기와 지가상승으로 새로운 토지정책을 모색하고 있다. 특히 우리나라의 토지공개념제도에 관해 관심을 갖고 있는데 그중에서도 사업자의 지가상승에 따른 개발이익에 대해 25%를 징수하는 개발이익 환수제도에 관한 것이다.
 

▲‘개발이익환수제도’ 외국의 시사점
외국의 개발이익환수제도를 유형별로 보면 원천적 환수형, 과세형, 비과세적 부담형(부담금징수형, 시설정비부담형) 등 크게 3가지 또는 4가지로 분류할 수 있다.
 
먼저, 원천적 환수형은 국가 또는 공공단체가 개발지역 내의 토지소유권을 취득해 개발이익의 사유화를 원천적으로 봉쇄하는 형태다. 여기에는 토지의 국․공유제 및 공적 토지수용, 초과수용, 토지선매제 등이 포함된다. 
 
그러나 토지의 국․공유제 및 공적 토지수용, 초과수용, 토지선매제 등이 포함된다. 그러나 토지의 국․공유제 확대는 막대한 재정부담을 요구하기 때문에 싱가포르, 스웨덴, 이스라엘 등 일부 국가에서만 시행하고 있다. 다만, 개발이익을 공공으로 내재화할 수 있는 수단인 토지수용 및 초과수용, 토지선매 등은 많은 나라에서 활용하고 있는 것을 볼 수 있다.
 
둘째, 과세형은 토지의 개발이익을 조세를 통해 환수하려는 전통적인 방법이다. 보유과세제도는 재산세․고정재산세(일본), 부동산세(캐나다, 홍콩, 싱가포르), 레이트(영국), 건축지세(프랑스), 지가세(대만) 등으로 나라마다 명칭과 내용이 조금씩 다르다. 처분과세제도는 양도소득세 및 자본이득세 등으로 활용된다. 그 외에 보유과세와 처분과세가 혼합된 토지증가세(대만) 및 부동산증가세(이탈리아) 등을 들 수 있다.
 
어느 나라나 보유과세는 낮은 세율과 저조한 과표 현실화율 등으로 개발이익의 환수효과가 대부분 미미한 것을 확인할 수 있다. 다만, 미국만은 보유과세의 부담이 다른 나라에 비해 상대적으로 높다. 
 
대만, 이탈리아 등에서 시행하고 있는 것으로 알려진 토지(부동산)증가세 역시 과세범위, 지가평가의 어려움, 과다한 행정비용 등의 문제점이 지적되고 있어, 보유단계에서 미실현된 개발이익을 환수하는 데에는 한계가 있는 것으로 알려지고 있다. 따라서, 대부분의 국가는 처분과세를 통해 실현된 시점에서 개발이익을 환수하고자 하는 것을 볼 수 있다.
 
셋째, 비과세적인 방법은 부담금징수형과 시설정비부담금으로 나눌 수 있다. 
 
부담금징수형은 개발사업시 도로, 상하수도 등 기반시설과 학교, 경찰서 등 공공시설의 설치 및 정비에 필요한 경비보전을 1차 목적으로 하되, 이 과정에서 부수적으로 개발이익 환수를 도모한다.
 
부담금징수형은 개발자부담금과 수익자부담금으로 다시 세분할 수 있다. 개발자부담형은 일본의 택지개발지도요강, 서독의 지구시설부담금제도와 같이 개발자에게 직접 부과하는 것이다. 
 
다만 기반시설의 설치비용 확보보다 개발사업으로 인해 발생한 토지가치의 증가분을 환수하는 우리의 개발부담금과 같은 제도는 다른 나라에서 사례를 찾기가 어렵다. 과거 영국의 개발부담금제도와 서독의 개발조정금제도가 우리의 개발부담금제와 유사했지만, 영국의 제도는 1952년 폐지됐고, 서독의 제도도 행정비용의 과다․민간 개발사업의 투자 위축․소비로 알려져 있다. 싱가포르만 유일하게 우리와 유사한 개발부담금제도를 전면 실시하는 정도다.
 
수익자부담형은 일본, 독일, 미국 등 대부분의 국가에서 개발사업 주변지역의 수혜자에게 부과한다. 다만, 개발사업으로 지가가 현저히 상승한 주변 토지 소유자에게 지가상승분의 일부를 환수하는 우리의 토지초과이득세제와 같은 개발이익금제도를 시행하는 나라는 없는 것으로 보인다.
 
시설정비부담형은 개발사업자로 하여금 개발행위허가의 조건으로서 일정한 기반시설을 부담하도록 하는 제도이다. 이것은 부담금징수형과 동일한 목적을 가지고 있지만, 현금 부담대신 공공시설의 설치나 공공시설 용지를 제공하는 측면에서 차이가 있다. 
 
영국의 조건부계획허가 및 계획합의제, 독일의 개발부담계약제, 프랑스의 협의정비구역제, 미국의 토지분할규제 및 계획적단위개발제 등 대부분의 나라에서 사업지구 내의 공공용지 확보를 위해 가장 광범위하게 시행된다. 시설정비부담형은 모두 개발자부담형의 일부이며, 주변지역의 지가상승에서 나타난 우발이득을 환수하지는 않는다.
 
개발이익환수제도의 운영 강도는 그 나라의 토지이용규제체계와도 상당한 연관성이 있다. 일반적으로 토지이용규제가 강한 나라일수록 개발허가 여부에 따라, 그리고 용도 지역지구제를 중심으로 국토를 관리하는 나라일수록 up-zoning하는 과정에서 자본이득이 크게 발생하는 경향이 있다. 
 
이 경우 토지에서 발생하는 수익은 대부분 토지소유자에게 귀속되는 반면, 개발비용은 개발주체와 일반 납세자에게 귀속하기 때문에 수익과 부담간의 불공평 문제가 강하게 제기된다. 
 
따라서 이들 나라는 개발이 허가된 지역 및 개발주체와, 개발이 허가되지 않은 지역 및 주체 간에 이익과 손실에 대한 조정이 중요한 정책과제로 인식, 다양한 개발이익환수제도가 발달한 것을 볼 수 있다.
 

논문을 통해 개발부담금제도의 운영실태와 외국의 개발부담금제도 등을 소개했다. 애초 3회로 마감하려 했으나 1회를 늘려 정책적 제언과 함께 마무리 할 예정이다. 마지막회에는 모형과 가설의 설정을 통한 개발부담금제도의 실증적 분석과 개발부담금제도의 영향의 다양한 변수에 대해 알아본다.
 
정리=홍순재 기자 loving9417@gmail.com