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/논문/ 개발이익환수정책이 주택가격에 미치는 영향에 관한 연구 ②: 개발부담금제도, 오히려 독 될 수 있다; 2009.10.02 17:38 입력 | 2009.10.02 17:42 수정

류점동 평가사

고려감정평가법인 대표 류점동 
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도심재개발사업 및 재개발․재건축 시장에서 최근 대두되고 있는 ‘개발이익환수정책’.
최근 주택가격을 안정시키기 위해 시행된 개발이익환수제도 중 ‘도심재개발과 관련된 개발부담금 제도’가 오히려 주택가격을 상승시키는 요인이라는 주제의 논문이 화제가 되고 있다.
논문의 주인공인 고려감정평가법인의 대표이사 류점동씨<사진>. 그는 이번 건국대학교 대학원 행정학과를 올해 졸업하고 개발이익환수정책이 과연 올바른 정책인가를 논문을 통해 발표했다. 재개발․재건축시장에서 필수불가결한 제도인 ‘개발이익환수정책’ 그의 논문을 3회에 걸쳐 요약, 정리한다.
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◆ 우리나라 개발이익환수제도의 변화
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1960년대 경제개발 5개년계획 추진과 더불어 국토의 도시화․산업화가 진전되면서 산업용지와 사회간접자본의 확충을 위한 각종 개발사업이 진행되었다.
농촌인구가 도시로 유입되면서 도시인구를 적절히 수용하기 위해 정부는 도시개발 및 주택개발을 또다시 추진했다. 그러나 개발과 성장위주의 경제정책은 부동산투기를 유발했다. 각종 개발과 더불어 발생한 개발이익의 사유화가 사회문제로 부각됐다.
1962년 도시계획법에 의해 도입된 수입자 부담금은 도로사업, 각종 도시계획사업 등 개별사업에 따른 개발이익의 환수를 목적으로 도입됐다. 그러나 실제로 활용되었던 것은 도로사업 이었으며, 지금은 다목적댐 사업에만 적용할 수 있도록 조정되어 있으나 그나마 실제로 활용되지 못했었다. 
그 후 많은 변화를 겪으며 2000년 초부터는 재건축시장이 과열되면서 2003년부터 2007년에 이르기까지 부동산대책은 총 일곱 차례 걸쳐 발표됐다. 특히 강남권을 시발점으로 하여 수도권으로 확산된 재건축의 가격상승에 대한 대책으로 재건축 개발이익 환수와 관련해서 ▲2003.9.5 재건축 시장 안정대책 중 ‘소형평형의무비율 확대’ ▲2003.10.29 주택시장 안정종합대책 중 ‘임대주택건설 의무화’, ▲2005.8.31 부동산 제도개혁방안 중 ‘재건축입주권관련 양도세 중과’, ▲2006.3.30 주택시장 합리화 방안 중 ‘재건축 초과이익 부담금 ▲분양가 상한제 확대 등이 있다. 
그러나 참여정부 출범이후 지속적으로 부동산규제정책의 일부를 완화시키고 있으며 미국 발 서브프라임 사태이후 그 속도 및 규제완화의 폭은 커져가고 있다.
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◆ 도심재개발사업의 의의 및 필요성
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정비사업이라함은(도시환경정비사업 포함) 도시기능을 회복하기 위해 정비구역 안에서 정비기반시설을 정비하고 주택 등 건축물을 개량하거나 건설하는 사업이다. 특히 도시환경정비사업은 상업지역, 공업지역, 준주거지역 등의 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시 기능의 회복이 필요한 지역에서 도시환경의 개선을 위해 시행하는 사업을 말한다.
우리나라의 경우 서울 중심부의 토지는 대개 높은 가격으로 형성되고 있고 이에 상응하는 고밀․고도 이용의 요구가 매우 크다고 볼 수 있다. 특히 사회 경제적 변화는 새로운 도시기능을 필요로 하며 그 중 핵심적인 기능의 일부는 도심의 토지를 선호하고 도심토지에 대한 수요로 등장한다. 
따라서 이러한 기능을 적절히 수용해야만 도시의 성장과 발전이 가능하다. 이러한 요구에 부응하기 위해 도심재개발사업은 도심 중 토지이용이 불합리한 지역, 특히 과소필지와 노후불량한 건물이 밀집되어 있으며 도로 및 도시기반시설이 미비한 지역에 대해 도시계획으로 구역을 지정하고 토지이용계획 및 건축계획을 내용으로 하는 정비계획을 수립해 도시환경정비사업으로 시행하도록 하고 있다.
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◆ 도심재개발사업의 특성
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도심재개발사업은 시행방법에 의해 환지방식과 전면매수방식으로 분류된다. 환지방식은 초기 투자비용이 높고 토지매입 시 재정착률이 높은 반면 토지 등 소유자간의 이해관계의 절충이 어렵고 영세토지소유자의 참여나 영세 세입자 등의 이주대책 등이 필요하다. 
이러한 특성 때문에 환지방식은 사업완료기간이 전면매수방식보다 상대적으로 장기간이 소요된다. 반면 전면매수방식은 복잡한 권리관계의 조정은 없으나 토지매입단계에서 과다한 노력이 필요하며 사권 침해의 가능성이 높고 토지매입비 등 초기투자비용이 높다.
도심재개발사업은 원칙적으로 토지 등의 소유자에 의한 사업시행이 원칙이다. 물론 지방자치단체 등 공공이 시행하거나 제3자 개발자에 의한 시행이 가능하다. 그러나 그간의 추진실적을 살펴보면 지방자치단체 등 공공부문이 참여하는 경우는 드물며 대부분 토지 등의 소유자에 의하거나 제3개발자 즉 민간부문에 의해 사업이 시행되어 왔다.
도심의 높은 지대 수준과 효용가치는 도심의 발전적 기능회복과 고밀도 개발을 요구받고 있으며 또한 막대한 사업비가 소요될 수밖에 없다. 따라서 막대한 사업비 조달이 가능해야 사업시행주체가 될 수 있다.
시행자 자격의 경우 대토지 소유자가 시행지구내의 토지를 전부 매입하여 개발하는 단독개발과 시행면적의 1/2 이상의 토지소유자로서 토지 등 소유자의 일정 정도의 동의를 얻은 제3자에 의한 개발이 실질적으로 주를 이루고 있다.
조합개발이라 하더라도 토지주의 경우 사실상 토지만 제공하고 건설회사가 실질적인 사업비를 제공하는 형태를 보인다.
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◆ 도심재개발사업의 추진현황
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서울도심부의 도시구조를 현대적으로 개조한다는 목표아래 도심재개발구역을 대대적으로 지정한 것은 1970년대(70년대 300개 지구 지정, 80년대 48개 지구 지정, 90년대 6개 지구 지정, 2000년대 23개 지구 지정으로 70년대에 약 80% 지정됨)였지만, 실제 정비사업이 활발하게 일어난 것은 1980년대에 들어서였다. 토지소유권이 세분되어 있는 구역에서 집단적 철거재개발이라는 복잡하고 어려운 방식을 통해 사업이 시행되기 위해서는 개발의 경제적 타당성을 부여할 수 있는 개발수요가 있어야 했기 때문이다.
개발수요가 빈약했던 1970년대에는 23개 사업지구에서만 사업이 인가되었고, 사업이 완료된 것은 70년대 후반 4개 지구에 불과했다. 1980년대는 도시환경정비사업이 가장 활발하게 추진되었던 시기이다. 고도성장으로 대기업이 생겨나고 산업구조가 3차 산업 위주로 재편되면서 도심부의 업무공간 수요가 급증하였을 뿐 아니라, ‘86아시안게임 및 ’88올림픽에 즈음하여 도시환경정비사업을 정책적으로 활발히 추진하였기 때문이다.
1983년에는 22개 지구의 정비사업이 인가되었고, 1984년에는 단일 연도의 사업시행인가 건수로는 가장 많은 32건이 인가되었으며, 총 인가건수 266건 중 약 42%인 113개 사업지구가 인가됐다. ‘88올림픽을 앞두고는 의욕적으로 도심재개발사업을 마무리하려는 노력이 있어, 1985년부터 88년까지는 매년 10개지구 이상에서 정비사업이 완료됐다.
‘88올림픽 이후 90년대를 거치면서 서울의 도심재개발업은 다시 정체기를 맞았다. 특히 1990년대 전반부는 사업시행인가 지구 수에 있어서 90년 7건을 제외하고는 한 해에 1~2건의 인가가 있었으며, 1990년대 후반에 들어 다소 증가 추세(96년 2건, 97년 11건, 98년 7건)를 보이다가 IMF사태로 인해 99년 인가건수가 1건으로 감소하기도 했다. 2004년부터 2007년까지는 부동산 경기 활성화에 따른 가격상승의 영향으로 가장 활발하게 도심재개발이 진행된 시점이라 하겠다.
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◆ 개발부담금제의 운영실태
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개발부담금은 1998년 5월 25일 헌법재판소의 위헌결정이후 1998년 9월 동법을 개정 세율의 조정(50%→25%) 및 2002년 1월 1일부터 서울 및 경기, 인천을 제외한 전 지역에서 개발부담금부과 중지, 2004년 1월 1일부터 수도권지역도 부과중지 되다가, 2006년 1월 1일부터 전국적으로 재부과하고 있다.
개발부담금의 연도별 운영실적을 보면 매년 꾸준히 증가하다가 외환위기 이후인 1998년은 감소하는 현상을 보이고 있으며 1999년부터 2004년까지의 급격한 감소는 부과율의 조정과 부과대상 지역의 축소 및 중지에 따른 것으로 분석된다.
도심재개발은 지금까지 서울시에서만 시행되어 왔으며, 최근에는 인천 및 부천 일부 지역에서도 추진되고 있는바, 사업완료시 부과되는 도심재개발사업의 개발부담금은 서울시에 한정되어 부과되고 있다.
서울시의 개발부담금은 법시행의 유보, 변경 등으로 2000년 1월 1일부터 2003년 12월 31일까지 기간 및 2006년 1월 1일 이후의 사업승인 중 완공된 도심재개발사업에만 부과되므로 실질적으로 부과된 시점은 2004년부터다.
2004년은 3건, 2006년 6건, 2007년 1건, 2008년 3/4분기까지 3건 등으로 총부과실적은 약 212억 8백만원으로 1건당 부과액은 약 16억 3100만원으로 선정된다.
2008년도 상반기에 부과된 종로구의 R빌딩의 경우 예비부과가 230억원 정도 부과되었으나 이의신청 등을 통해 개시시점의 지가와 부과 종료시점의 지가, 개발비용 등을 재산정하여 약 76억8000만원으로 조정, 부과됐다. 그러나 R빌딩의 시행자는 개발부담금 산정의 비합리성을 이유로 현재 소송이 진행 중이다.
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□개발부담금 부과의 운영실태
 
◆ 종료시점 지가 산정 방법
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종료시점지가는 개발 부담금 산정의 출발점이므로 보다 합리적으로 산정해 낼 수 있을 때에는 이를 적용하고 예외적으로 공시지가를 적용한 가격으로 산정해야 한다.
도시환경정비사업의 경우 조합원과 일반분양분등이 혼재하고 있는 관계로 조합원들의 권리, 의무를 조기에 확정시키기 위해 사업초기 관할 지방자치단체로부터 관리처분인가를 받게 된다.
이 경우 관리처분인가의 내용 중 분양가격등이 기정화 되는데도 불구, 이때 산정되는 지가를 개발이익 환수에 관한 법률 시행령 제9조 1항 7호로 인정하지 않고 분양가 상한제 적용을 받는 경우에만 인정받는 한계가 있다. 현행법에서는 종료시점지가를 예외적으로 처분가격으로 인정받기 위해서 반드시 개시시점 가격을 매입가격으로 인정받은 경우에 한하고 있다.
이로 인해 종료시점의 지가를 명확히 산정할 수 있음에도 불구하고 개시시점 가격을 매입가격으로 인정받지 못하는 경우 처분가격을 인정받지 못하는 경우가 있다. 이는 최근과 같은 토지가격 하락기에는 조합원이나 사업주체에게 보다 많은 부담을 주게 된다.
따라서 종료시점지가 산정 중 비록 분양가 상한제 적용은 받지 않았다 하더라도 관리처분인가를 받아 처분가격이 확정된다면 이를 처분가격으로 인정해야 함은 물론 이 경우 개시시점가격을 매입가격으로 인정받았느냐와 관계없이 처분가격을 종료시점가격으로 인정해 줘야 한다. 이러한 경우 개시시점 가격만은 개발이익환수에 관한 법률 제10조 5항의 내용을 유추 적용해 감정평가를 통해 보정함으로서 보다 적법한 개발이익산정의 기초가 된다.
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◆ 개시시점 지가산정방법
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개시시점토지의 일부를 매입가격으로 인정받고 나머지는 개별공시지가로 적용하게 되며 종료시점지가를 처분가격으로 처리하게 되면 결과적으로 개시시점가격이 상대적으로 낮아져 개발이익이 커지는 오류가 발생한다. 
개발부담금 산정의 기초가 되는 개발이익은 법 제2조 1항의 정의처럼 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자 또는 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다. 도심재개발사업의 경우 수십 수백필지의 소규모 부정형 필지를 대규모 정형화된 획지로 합필 등을 통해 개선하는 과정에서 후면 토지 등의 매입비가 개별공시지가 대비 3~5배 이상 소요되는 소위 한정가격현상이 발생한다. 
그러나 개별공시지가에 의해 개시시점과 종료시점 지가 산정 시 이러한 부분의 반영이 되지 않음에 따라 개발이익이 과대 계상되는 과정도 발생할 수 있다.
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◆정상지가 상승분
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정상지가 변동률은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제125조 규정에 의해 건설교통부장관이 조사한 연도별 또는 분기별 평균지가변동률로 한다. 다만, 제10조 1항 6호 또는 제8조 2호의 규정에 의한 정상지가 상승분을 산정하는 경우, 연도별 또는 분기별 평균지가변동률과 연도별 또는 분기별 정기예금이자율 중 높은 율로 한다.
개발이익환수에 관한 법률 내에서 정상지가 상승분은 소위 지가변동률과 그 의미를 구별하지 않고 사용하고 있다. 개발이익환수에 관한 법률 제2조제3호의 정상지가 상승분은 실질적 의미로는 동법 제8조 2호의 경우에만 정상지가 상승분으로서 의미를 가질 뿐이고 나머지 개발이익환수에 관한 법률에서 사용하는 정상지가 상승률은 실질적으로는 시점간의 보정을 위한 지가변동률을 의미한다.
따라서 이를 구분해야 하고 이 중 개발이익 환수에 관한 법률 제8조 이외의 정상지가 상승분은 그 실질적인 의미에 따라 시․군․구의 평균 지가변동률이 아니라 각 필지별, 용도지역별 지가변동률을 적용해야 한다. 대법원은 도시지역 안에서 지가는 용도지역에 따른 영향을 많이 받게 되므로 용도지역별 지가변동률을 적용하는 것이 타당하다고 판시한 바 있다. 또한 토지보상평가지침 제11조에서도 도시지역에서는 용도지역별 지가변동률을 적용한다고 하고 있다.
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다음 호에서는 외국의 개발부담금제도와 개발부담금제도의 영향에 관한 실증적 분석을 통한 다양한 변수에 대해 알아본다.
정리=홍순재 기자 loving9417@gmail.com