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구역지정 전 추진위 승인 “무효로 볼 수 없다”: 2010.06.09 08:52 입력

도시재생신문

Q. 서울에서 구역지정 고시가 이루어지지는 아니하였으나, 도시 ․ 주거환경정비기본계획이 수립 ․ 고시가 이루어지고 그에 따른 정비예정구역에 대하여 추진위원회의 승인이 된 경우에도 이를 무효로 보아야 하는지요.
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A. 대법원은 원주시 학성동재개발사업에 대한 조합설립추진위원회승인처분과 관련하여 2009. 10. 29. 선고한 판결에서 “주택재개발사업 등 도시 및 주거환경정비법상의 각종 정비사업에 관하여 그 조합설립추진위원회가 구성되려면 그 전제로 ‘토지 등 소유자’의 범위가 확정될 필요가 있고, 또 ‘토지 등 소유자’의 범위를 확정하기 위하여는 특별시장·광역시장 또는 도지사에 의한 정비구역의 지정 및 고시가 선행되어야 한다”고 전제하면서, 정비구역 지정 및 고시가 되지 아니한 상태에서 한 추진위원회설립승인처분은 무효라고 판결하였다. 이러한 대법원 판결이 선고됨을 기화로 정비사업에 반대하는 토지등소유자나 집행부에 반대하는 비대위에서는 같은 이유로 구역지정 전에 승인된 추진위원회승인처분에 대한 무효소송을 제기하게 되었고, 이러한 소송은 서울을 비롯한 수도권뿐만 아니라 전국적으로 확대되기에 이르렀다.
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◆ “정비예정구역이 지정된 이상, 추진위승인은 유효하다.”
그런데, 대법원 판결의 대상이 되었던 위 원주시 학성동재개발사업의 사례는 인구 50만 미만의 시로서 도시 ․ 주거환경정비기본계획(이하 ‘기본계획’)이 수립 ․ 고시되지 아니하여 정비예정구역조차 없었던 사안이었기 때문에, 서울 등과 같이 기본계획의 수립 ․ 고시에 따라 정비예정구역이 고시된 이후에 그 정비예정구역의 토지등소유자를 기준으로 추진위원회 설립승인이 이루어진 경우에도 위 대법원 판결의 이유가 동일하게 적용되어야 하는지의 여부를 둘러싸고 자칭 재건축․재개발 전문변호사들은 물론 이를 담당하는 행정법원의 판사들 사이에서도 견해가 나뉘어지고 있고, 행정법원의 판결도 일치되지 아니하고 있다. 
이러한 현재의 상황은 현실과 전혀 동떨어진 무용한 법리논쟁에 기인하고 있는 것으로서 매우 안타까운 일이기에, 이미 여러 정비사업 관련 신문들에서 논의가 있었음에도 불구하고 다시한번 이에 대한 정리를 하고자 한다. 이에 대하여 필자는 위 대법원 판결의 이유에도 반대하는 입장일 뿐 아니라 서울 등과 같이 기본계획의 고시에 따라 이미 정비예정구역이 지정되어 있는 경우에는 위 대법원 판결과는 사안이 다른 것으로서 추진위원회 승인처분을 무효로 볼 수는 없다는 입장이다.
기본계획이 수립 ․ 고시되어 있는 경우 정비예정구역을 기준으로 하여 이루어진 추진위원회 승인처분이 무효가 아니라는 근거는 위 대법원 판결의 이유를 통해서도 파악할 수 있다. 
위 대법원 판결에서 구역지정 전 추진위원회 승인처분을 무효로 본 이유는 “정비구역이 지정되지 아니한 상태에서 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 조합설립추진위원회가 시장·군수의 승인을 얻어 설립될 수 있다고 한다면, 정비사업에 관한 제반 법률관계가 불명확·불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지고 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당한 영향을 받을 현저한 우려가 있다”라는 것이다. 따라서 정비구역이 지정되지 아니하였다 하더라도 기본계획의 고시에 따라 정비예정구역이 정해진 이상 일부 주민이 임의로 획정한 구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 아닌 것이 명백하므로 이를 무효로 볼 수는 없는 것이다.
이와 관련하여 최근 서울행정법원(제2부)은 상도7구역 재개발추진위원회에 대한 승인처분무효사건에서 구역지정 전 추진위원회 승인이라 하더라도 이를 명백한 하자로 볼 수 없어 무효가 아니라고 하면서 추진위원회의 손을 들어 주었는데, 그 판결이유는 필자도 전적으로 공감하고 있는 내용이고 현재 진행 중인 다른 사건의 준비서면에서 동일한 취지로 주장한 바 있는 내용이므로 그 이유를 소개하기로 한다. 
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◆ 유효의 논거
위 상도7구역 추진위원회 승인처분무효사건에서 무효로 볼 수 없는 근거로는 다음 다섯 가지를 들고 있다. 
① 구 도시정비법 제13조 제2항은 추진위원회의 구성시기를 명문으로 규정하지 아니하여 구 도시정비법 제2조 제9호 가목 및 제13조 제1항, 제2항 등 관련규정의 해석상 조합설립추진위원회가 구성되려면 정비구역의 지정․고시가 선행되어야 한다는 것일 뿐, 그 법률해석이 일의적으로 명확하지는 아니하였던 점(그렇기 때문에, 2009. 2. 6. 도시정비법을 개정하면서 제13조 제2항에서 조합설립추진위원회의 구성시기를 명문화하였고, 부칙 제3조에서 위 개정법률 시행 후 최초로 추진위원회 구성 승인을 신청한 분부터 적용하기로 한 것으로 보인다), 
② 조합설립추진위원회의 설립에 관한 사무를 처리하기 위하여 작성된 사무처리준칙인 건설교통부 작성의 2003. 12. 28.자 정비사업조합설립추진위원회 업무처리기준에는 도시․주거환경정비기본계획이 수립되어 있지 아니한 경우 및 도시․주거환경정비기본계획 수립대상이 아닌 시의 경우에는 정비구역 지정 후 추진위원회에 대한 승인이 가능하다고 정하고 있었던 반면, 도시․주거환경정비기본계획이 수립되어 있는 경우에는 기본계획에 반영된 후 추진위원회에 대한 승인이 가능하다고 정하고 있었던 점, 
③ 구 서울특별시 도시 및 주거환경 정비 조례(2006. 1. 1. 조례 제4359호로 개정되기 전의 것) 제6조 제1항은 ‘구청장이 주민요구에 의하여 정비구역의 지정을 입안하고자 하는 경우 토지등소유자의 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다’(2006. 1. 1. 조례 제4359호로 개정된 같은 조례 제6조 제1항은 ‘도시 및 주거환경정비법 제13조의 규정에 의하여 승인받은 조합설립추진위원회는 관할 구청장에게 정비구역지정에 대한 입안을 제안할 수 있다’라고 바뀌었다)라고 규정하고 있는바, 이 또한 정비구역 지정․고시되기 전에도 정비예정구역을 기준으로 토지등소유자의 범위를 확정할 수 있어서 정비구역지정 전에라도 추진위원회에 대한 승인이 가능하다고 해석할 여지도 있는 규정인 점, 
④ 구 도시정비법 제3조, 제4조 등 관계규정을 종합해 보면, 광역시장이 도시․주거환경정비기본계획을 수립하면 시장․군수 또는 자치구의 구청장이 그 기본계획에 적합한 범위 안에서 정비계획을 수립하도록 되어 있고, 기본계획에는 정비구역으로 지정할 예정인 구역의 개략적인 범위가 포함되어 있고 위와 같은 기본계획이 수립․고시된 경우에는 다른 사정이 없는 한 기본계획에서 정한 정비예정구역에 대하여 정비구역이 지정되는 것이 보통이므로, 정비예정구역을 기준으로 구성된 추진위원회가 시장․군수의 승인을 얻어 설립된다고 하더라도, 정비사업에 관한 법률관계가 불명확․불안정하게 되어 정비사업의 추진이 전반적으로 혼란에 빠지거나 그 구역 안에 토지 등을 소유하는 사람의 법적 지위가 부당하게 영향을 받을 우려가 그리 크다고 할 수 없는 점, 
⑤ 정비예정구역이 지정․고시된 다음 추진위원회에 대하여 승인을 한 후 정비구역이 정비예정구역과 다소 차이가 나도록 지정․고시되는 경우에는 이로 인하여 토지등소유자의 법적 지위 등이 다소 불안정할 수 있으나, 이와 같은 문제는 정비구역이 지정․고시되고 추진위원회에 대한 설립승인이 있은 후 정비구역이 변경․고시되는 경우에도 충분히 발생할 수 있는 문제로 보인다는 점이다. 
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◆ 추진위승인 유효
따라서 결론적으로 이와 같은 여러 사정과 근거 등을 종합하여 볼 때, 2009. 2. 6. 도시정비법이 개정되어 추진위원회 구성시기가 명문으로 정하여지기 이전까지는 기본계획의 수립 ․ 고시에 따른 정비예정구역에 대하여 정비구역이 지정 ․ 고시되기 이전이라 하더라도 추진위원회의 설립승인이 가능했던 것으로 볼 수 있다. 
정비예정구역이 있는 경우라 하더라도 구역지정 고시 이전에는 추진위원회 설립승인이 허용되지 아니한다는 법률해석이 객관적으로 명백하였다고 할 수도 없는 것이므로 정비예정구역에 대하여 정비구역이 지정 ․ 고시되기 전에 한 추진위원회 승인처분을 무효로 볼 수는 없다 할 것이다. 
이러한 분쟁에 대하여 서울행정법원에서 재판부별로 판결 선고가 계속 예정되어 있는 상태인데, 조속히 판결이 통일되어 더 이상 소모적인 분쟁으로 이어지지 않기를 기대하여 본다. 
 
차흥권 변호사(법무법인 을지)