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[이슈분석] 서면결의서 공개여부와 관련 논점: 2013.02.23 12:44 입력 | 2013.03.02 15:49 수정

by 송윤창(분쟁컨설팅연구소장) rknews@daum.net

[도시재생신문] 최근 재개발·재건축조합의 각종 회의 서면결의서 공개를 둘러싸고, 조합원과 집행부가 갈등을 빚는 사업장이 많이 있다. 서면결의서가 도시 및 주거환경정비법(이하 도시정비법) 제81조에 따른 회의의사록의 일부이므로 정보공개대상이라는 조합원과, 조합원의 개인정보가 수록되어 있는 서면결의서는 정보공개대상이 아니라는 조합의 입장이 맞서고 있다.
 
이와 관련하여 법제처는 정보공개대상이라는 유권해석을 내렸고, 최근 국토해양부 등도 이와 비슷한 유권해석을 내리고 있다. 반면 서면결의서가 회의록의 일부인지에 대한 법원의 판단은 일부 상반되는 경우가 있어, 대법원의 최종적인 판단이나 법 개정을 통한 확실한 교통정리가 있기 전까지 이를 둘러싼 논쟁이 계속될 것으로 보인다.
 

■ 법제처 “서면결의서는 정보공개대상”
지난 2011년 9월 1일 법제처는 “서면결의서는 도시정비법 제81조제1항에 따른 정보공개대상”이라는 유권해석을 내렸고, 대부분의 행정관청들이 이를 그대로 인용하고 있다. 서면결의서를 제출한 조합원의 동의 없이도 정보공개가 가능한지에 대하여서도 “가능하다”고 밝혔다. 다만 “목적사항을 제시하지 않을 경우 공개하지 않아도 된다”는 단서가 붙어있다.
 
법제처는 “도시정비법 제81조제1항의3에서 추진위원회·주민총회·조합총회 및 조합의 이사회·대의원회의 의사록을 정보공개 대상을 규정하고 있음”을 전제로 “서면결의서가 조합원이 불가피한 사유로 직접 참석하기 곤란한 경우, 안건에 대한 의사를 서면으로 표시한 것이므로, 의사록의 일부 또는 적어도 의사록과 관련된 자료라고 볼 수 있다”고 밝혔다.
 
이어 “도시정비법 제81조의 규정은 조합원의 알권리 보호를 위한 것으로, 정비사업 시행을 위한 주요한 결정이 이루어지는 창립총회·조합원총회, 조합의 이사회·대의원회의 의사결정과정은 공개되어야 한다”는 원칙을 제시하고 “의사결정과정에 있어서의 핵심은 조합원 등의 안건에 대한 찬·반 의사표시이므로 면결의서도 공개대상서류로 보아야 할 것”이라고 덧붙였다. 
 
한편 법제처의 유권해석과는 별개로, 2012년 9월 서울행정법원 제5부는 서울 성동구의 A재개발조합원들이 제기한 소송 중 이와 관련한 내용에서 “서면결의서는 총회의사록의 일부로 볼 수 없다”는 판결을 한 바 있다. 아직 이와 관련한 대법원의 최종 판단이 내려진 상태가 아니므로 향후, 이를 둘러싼 갑론을박의 논쟁이 계속될 것으로 보인다.
 

■ 서면결의서 어떻게 공개해야 하나?
비밀투표와 조합원의 신상공개라는 관점에서, 서면결의서를 제출한 조합원의 동의가 있어야 하는지에 대하여 법제처는 “도시정비법은 추진위원회·주민총회·조합총회 및 이사회·대의원회의 의사록 및 관련 자료를 공개하도록 하고 있을 뿐, 자료를 공개하는 경우 조합원 등의 동의를 받을 것을 요구하고 있지 않다”며, “반드시 조합원의 동의가 필요하지는 않다”고 밝혔다. 
 
또한 “서면결의서에는 이를 제출한 조합원 등의 신상 정보가 기재되어 있으나, 동법 시행규칙 제22조제1항에서는 개인의 신상정보를 보호하기 위하여 이름·주민등록번호·주소를 제외하고 공개도록 하고 있으므로, 찬반의 의사표시만이 기재되어 특정인을 식별할 수 있는 개인 정보가 포함되어 있지 않은 서면결의서에 대해서는 조합원 등의 동의가 필요하지 않다”고 밝혔다. 
 
한편, 목적사항을 기재하지 않은 정보공개요구에 대하여서는 “조합이 서면결의서를 공개할 의무가 없음”을 명확히 했다. 법제처는 “도시정비법 시행규칙 제22조제2항은 열람·등사 요청은 사용목적 등을 기재한 서면 또는 전자문서로 하여야 한다고 규정하고 있으므로, 정보공개요청서에 사용목적을 기재하지 아니한 경우, 공개에 응할 의무는 없다고 보아야 할 것”이라고 밝혔다. 
 
하지만, 법제처의 이러한 유권해석에도 불구하고, 서면결의서 공개여부를 둘러싼 논쟁의 논점은 여전히 남아 있다. 일부 조합원들이 서면결의서 공개를 요구하는 이유가 서면결의서 작성자의 실질여부를 확인하고자 하는 것인데, 작성자의 이름 등이 제외되면, 사실상 공개할 가치가 없기 때문이다. 또 목적사항에 따라 서면결의서 내용 중 공개대상의 범위가 달라질 수도 있다.
 

■ 서면결의서 공개를 둘러싼 또 다른 논점들
서면결의서를 정보공개범위에 포함시킨다고 하더라도 여전히 풀어야 할 숙제들이 있다. 먼저 정보공개의 대상에서 제외되는 항목들인데, 이름·주민번호·주소 등은 서면결의서 공개의 가장 중요한 이유다. 그런데 이것들이 제외되면 사실상 서면결의서 정보공개의 의미가 없어진다. 서면결의서 공개의 가장 큰 이유가 본인의 직접 작성여부를 확인하고자 하는 것이기 때문이다.
 
또 다른 논점은 서면결의서 공개를 요구하면서 목적사항을 기재하도록 되어 있는데, 위에서 언급한 것처럼, 본인 확인여부를 목적사항에 기재할 경우, 이름·주소·연락처 등을 제외하고 정보공개를 하는 것이 적절하냐의 여부다. 충분히 반발이 예상되는 내용인데, 법제처의 유권해석에서는 이러한 실질적인 이유들이 충분히 검토되지 않은 측면이 있다.
 
만일 조합원 이름정도의 개인정보를 포함한 서면결의서를 공개한다고 가정할 경우에도 여전히 문제는 남는다. 우선 투표권자의 의사를 보호하기 위해 적용되는 비밀투표의 원칙이 훼손되는 문제의 측면이 있고, 반대로 본인의 의사도 묻지 않고 신상정보가 포함된 서면결의서를 공개할 경우 개인정보보호 차원에서의 또 다른 법률적 문제를 야기할 가능성도 있다.
 

■ 서면결의서에 대한 신뢰가 우선돼야
개인적인 생각으로 서면결의서가 의사록에 포함된다는 원칙에는 동의한다. 회의의사진행규칙상 개표결과는 반드시 보고하고 선포함으로써 회의의 가·부여부가 결정되는 것이기 때문에, 투표용지가 의사록의 일부라는데 동의하며, 그 공개에는 이의가 없다. 문제는 서면결의서에 대한 조합원의 불신인데, 이를 어떻게 해소할 것이냐에 초점이 맞춰져야 한다는 생각이다.
 
현재처럼, 조합집행부 혹은 정비업체가 서면결의서 징구에 대한 독점적 권리를 보장받는 상황에서는 서면결의서 위조여부에 대한 불신이 사라지지 않을 것이기 때문이다. 서면결의서 공개를 요구하는 대부분의 조합원들이 제기하는 공개이유는 서면결의서 위조 의혹이다. 서면결의서 징구가 특정 이해관계에 대하여 이를 공유하는 집단(조합·시공자·정비업체 등)에 의해 일방적으로 이뤄지기 때문이다.
 
이와 관련하여 서면동의서징구업무를 정비사업전문관리업자의 고유 업무범위로 해석하고 있는 국토해양부 및 행정관청의 편협한 시각도 바뀌어야 할 필요가 있다고 보여 진다. 정비업체의 직원들이 직접 서면결의서를 징구하는 것이 아니라, 또 다른 컨설팅업체에 위탁하게 되는 현실 때문이다. 사실상 업무의 전문성보다는 독점적 지위부여를 통해 특정용역의 이권을 보장해주는 행위이기 때문이다.
 
조합원들이 조합집행부와 특정의 이익을 공유하는 자(정비업체 등)들에게 너무 많은 이권이 보장되고 있다고 생각하는 것이 재개발·재건축 갈등의 가장 큰 원인이다. 실제로도 대부분의 정비업체들이 전문성에 기반한 정비사업관리보다는 업체선정 등 각종 이권에 개입하고 있는 것이 현실인 점을 감안하면, 관련 법제의 개편이나 행정관청의 관리감독이 강화되어야 할 필요가 있는 부분이다.