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노후 ․ 불량건축물의 범위와 구역지정에 관한 분쟁: 2010.07.07 09:53 입력 | 2010.07.07 09:54 수정

차흥권변호사(법무법인을지)

Q. 도시정비법상 노후 ․ 불량건축물의 판단기준은 어떻게 되고 경기도 도시정비조례에 대한 법원의 판단은 어떤 부분이 쟁점이었나요.
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A.
1. 머리에
<도시 및 주거환경정비법>(이하 ‘도시정비법’이라 한다)상 노후 ․ 불량건축물은 주거환경정비사업을 시행하기 위한 핵심적인 요인이다. 즉, 도시정비법에 따라 주거환경정비사업을 시행하기 위해서는 원칙적으로 정비계획의 수립 및 구역지정을 하여야 하는데, 정비계획 수립대상 정비구역 지정요건으로서 가장 중요한 요건의 하나가 노후 ․ 불량건축물인 것이다. 
구역지정을 위한 요건으로서의 노후 ․ 불량건축물에 대한 구체적인 개념과 판단기준은 시․도 조례에 위임되어 있다. 그런데 2010. 4. 19. 개정되기 전 <경기도 도시 및 주거환경정비 조례>(이하 ‘경기도 도시정비조례’라 한다)의 노후 ․ 불량건축물 판단기준과 이에 따른 구역지정 요건에 관한 규정에 대하여 그 내용이 도시정비법령의 위임범위를 벗어난 것인지의 여부를 둘러싸고 수원지방법원 행정부는 안양 냉천․새마을지구 사례에서 경기도 도시정비조례의 노후 ․ 불량건축물 기준에 따른 구역지정 요건의 규정내용은 도시정비법령의 위임범위를 벗어난 것으로서 무효라고 판단하였다. 하지만 같은 수원지방법원 행정부에서 부천 소사지구 사례에서는 경기도 도시정비조례의 노후 ․ 불량건축물 기준과 구역지정 요건내용은 법령의 위임범위내로서 적법하다는 취지로 다른 판단을 하고 있기 때문에 논란이 야기되었다. 
이에 도시정비법의 노후 ․ 불량건축물 관련 규정내용을 정리하고 서울과 경기도 도시정비조례의 노후 ․ 불량건축물 기준과 법원의 판결이유 등을 정리하여 보기로 한다.
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2. 노후 ․ 불량건축물의 규정
도시정비법은 노후 ․ 불량건축물과 관련하여 아래 표와 같이 일정한 기준을 규정하면서 그 구체적이고 세부적인 내용과 기준은 시․도 조례로 위임하고 있다.

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<TBODY>
<TR>
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도시정비법</TD>
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도시정비법 시행령</TD></TR>
<TR>
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제2조 (용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. <개정 2006.5.24, 2009.2.6>
  <o:p></o:p>
3. "노후·불량건축물"이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 건축물을 말한다.
가. 건축물이 훼손되거나 일부가 멸실되어 붕괴 그 밖의 안전사고의 우려가 있는 건축물
  <o:p></o:p>
나. 다음의 요건에 해당하는 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물
(1) 주변 토지의 이용상황 등에 비추어 주거환경이 불량한 곳에 소재할 것
(2) 건축물을 철거하고 새로운 건축물을 건설하는 경우 그에 소요되는 비용에 비하여 효용의 현저한 증가가 예상될 것
  <o:p></o:p>
다. 도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령으로 정하는 바에 따라 시·도 조례로 정하는 건축물</TD>
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제2조(노후ㆍ불량건축물의 범위) ①「도시 및 주거환경정비법」(이하 "법"이라 한다) 제2조제3호나목에 따라 특별시ㆍ광역시 또는 도의 조례(이하 "시ㆍ도 조례"라 한다)로 정할 수 있는 건축물은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <개정 2005.5.18, 2008.10.29, 2009.8.11>
1. 「건축법」 제57조제1항에 따라 당해 지방자치단체의 조례가 정하는 면적에 미달되거나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호의 규정에 의한 도시계획시설(이하 "도시계획시설"이라 한다) 등의 설치로 인하여 효용을 다할 수 없게 된 대지에 있는 건축물
2. 공장의 매연ㆍ소음 등으로 인하여 위해를 초래할 우려가 있는 지역안에 있는 건축물
3. 당해 건축물을 준공일 기준으로 40년까지 사용하기 위하여 보수ㆍ보강하는데 드는 비용이 철거후 새로운 건축물을 건설하는 데 드는 비용보다 클 것으로 예상되는 건축물
②법 제2조제3호다목에 따라 시ㆍ도 조례로 정할 수 있는 건축물은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. <개정 2005.5.18, 2009.8.11>
1. 준공된 후 20년 이상의 범위에서 조례로 정하는 기간이 지난 건축물
2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제19조제1항제8호의 규정에 의한 도시기본계획상의 경관에 관한 사항에 저촉되는 건축물
3. 건축물의 급수ㆍ배수ㆍ오수설비 등이 노후화되어 수선만으로는 그 기능을 회복할 수 없게 된 건축물</TD></TR></TBODY></TABLE>
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3. 서울 ․ 경기도 도시정비조례 규정
서울과 경기도 도시정비조례의 노후 ․ 불량건축물 범위와 기준은 다음 표의 내용과 같이 규정되어 있다.

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<TBODY>
<TR>
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서울 도시정비조례</TD>
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제3조(노후·불량건축물) ① 「도시 및 주거환경정비법 시행령」(이하 "영"이라 한다) 제2조제2항제1호에 따라 노후·불량건축물로 보는 기준은 다음 각 호와 같다.(개정 2007.12.26, 2008.09.30, 2009.07.30)
1. 철근·철골콘크리트, 강구조 공동주택 : 별표 1(개정 2006.01.01, 2008.03.12, 2009.07.30)
가. 1992년 1월 1일 이후 준공된 5층 이상의 건축물은 40년, 4층이하의 건축물은 30년(개정 2009.07.30)
나. 1982년 1월 1일부터 1991년 12월 31일까지 준공된 5층이상 건축물은 22＋(준공연도－1982)×2년, 4층이하의 건축물은 21＋(준공연도－1982)년(개정 2009.07.30)
다. 1981년 12월 31일 이전에 준공된 건축물은 20년(개정 2009.07.30)
2. 제1호 이외의 공동주택 및 기존무허가건축물 이외의 건축물 중 다음 각 목에서 정하는 내구연한의 3분의 2이상이 경과된 건축물(개정 2008.03.12, 2008.09.30, 2009.07.30)
가. 철근·철골콘크리트 또는 강구조 건축물 : 60년(「건축법 시행령」별표 1 제1호에 따른 단독주택을 제외한다)(개정 2006.01.01, 2008.09.30, 2009.07.30)
나. "가"목 이외의 건축물 : 30년(개정 2009.07.30)
② 영 제2조제2항제3호에 해당하는 노후·불량건축물은 다음 각 호와 같다.(개정 2008.09.30, 2009.07.30)
1. 기존무허가건축물(개정 2009.07.30)
2. 부엌·화장실·세면장 중 한가지 이상을 갖추지 못한 주택(개정 2009.07.30)
3. 급수·배수 또는 오수설비가 노후화되어 수선이 불가능한 건축물(개정 2009.07.30)
4. 그 밖에 규칙이 정하는 건축물(개정 2009.07.30)
③ 미사용승인건축물의 용도별 분류 및 구조는 건축허가 내용에 따르며, 준공년도는 재산세 및 수도요금·전기요금 등 부과 개시년도로 한다.(신설 2008.07.30, 개정 2008.09.30, 2009.07.30)</TD></TR>
<TR>
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경기도 도시정비조례</TD>
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[2010.4.19. 조례 개정 전]
제3조(노후·불량건축물) ① 영 제2조제2항제1호에 따라서 시·도 조례가 정하는 연수는 준공일을 기준으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 경과한 건축물을 말한다. 다만, 건축물의 급격한 노후화로 인한 훼손 및 구조적 결함으로 철거가 시급한 건축물은 그렇지 않다.
1. 철근콘크리트 공동주택의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물
가. 1983년 이전 준공된 건축물은 20년
나. 1984년부터 1992년까지 준공된 5층 이상의 건축물은 20+[(준공년도-1983년)×2], 4층 이하의 건축물 20+(준공년도- 1983년)
다. 1993년 이후 준공된 5층 이상 건축물은 40년, 4층 이하 건축물은 30년
2. 제1호 이외의 건축물의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물
가. 철근·철골콘크리트 또는 강구조 건축물은 40년
나. 4층 이하 철근콘크리트 구조의 건축물은 30년
다. 단독주택 및 “가”·“나”목 이외의 건축물은 20년
② 영 제2조제2항제3호에 따른 노후・불량건축물은 다음 각 호와 같다.
1. 기존무허가건축물
2. 부엌·화장실·세면장 중 한 가지 이상을 갖추지 못한 주택
3. 급수·배수·오수설비가 노후화되어 수선이 불가능한 건축물
[2010.4.19. 조례 개정 후]
제3조(노후·불량건축물) ① 영 제2조제1항에 따른 노후ㆍ불량건축물은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 건축물을 말한다. [신설 2010.4.19.]
1. 「건축법」 제57조제1항에 따른 해당 시·군 조례가 정하는 면적에 미달되거나 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제7호에 의한 도시계획시설 등의 설치로 인하여 효용을 다할 수 없게 된 대지에 있는 건축물 
2. 공장의 매연ㆍ소음 등으로 인하여 위해를 초래할 우려가 있는 지역 안에 있는 건축물
3. 당해 건축물을 준공일 기준으로 40년까지 사용하기 위하여 보수ㆍ보강하는데 드는 비용이 철거 후 새로운 건축물을 건설하는 데 드는 비용보다 클 것으로 예상되는 건축물 
② 영 제2조제2항제1호에 따라서 시·도 조례가 정하는 연수는 준공일을 기준으로 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 기간을 경과한 건축물을 말한다. 단서삭제 <2010.4.19.>
1. 철근콘크리트 공동주택의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물
가. 1983년 이전 준공된 건축물은 20년
나. 1984년부터 1992년까지 준공된 5층 이상의 건축물은 20+[(준공년도-1983년)×2], 4층 이하의 건축물 20+(준공년도- 1983년)
다. 1993년 이후 준공된 5층 이상 건축물은 40년, 4층 이하 건축물은 30년
2. 제1호 이외의 건축물의 경우에는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 건축물
가. 철근·철골콘크리트 또는 강구조 건축물은 40년
나. 4층 이하 철근콘크리트 구조의 건축물은 30년
다. 단독주택 및 “가”·“나”목 이외의 건축물(기존무허가 건축물 포함)은 20년 <개정 2010.4.19.>
③ 영 제2조제2항제2호에 따른 노후ㆍ불량건축물은「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제19조제1항제8호에 의한 도시기본계획상의 경관에 관한 사항에 저촉되는 건축물을 말한다. [신설 2010.4.19.]
④ 영 제2조제2항제3호에 따른 노후・불량건축물은 급수ㆍ배수ㆍ오수설비가 노후화되어 수선만으로는 그 기능을 회복할 수 없게 된 건축물을 말한다. <개정 2010.4.19.></TD></TR></TBODY></TABLE>
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4. 경기도조례의 구역지정요건에 대한 법원 판결
(1) 안양 냉천․새마을지구 예
안양시가 2007. 3. 19. 냉천․새마을지구에 대하여 주거환경개선사업 구역으로 지정하자 해당 지역 주민 88명이 경기도지사와 안양시장을 상대로 구역지정처분 취소소송을 제기하였는데, 그 결과 2008. 10. 29. 수원지방법원 행정부(2007구합10038)에서 구역지정처분 취소판결이 선고되었고, 그 이후 항소심인 서울고등법원에서도 2009. 9. 8. 항소기각판결이 선고된 이후 피고들의 상고포기로 원심이 확정되었다. 위 사건에서의 쟁점은 정비구역지정 요건을 규정한 경기도 도시정비조례가 상위법령의 위임범위를 벗어난 것인지의 여부와 건축노후연수만으로서 노후․불량 건축물로 인정한 조례의 내용이 요건으로서 문제가 없는지 여부에 있다.
이에 대하여 수원지방법원의 재판부는 노후·불량건축물의 비율만으로 주거환경정비사업의 정비구역지정이 가능한 것으로 규정한 경기도 도시정비조례 제4조제1호가 도시정비법 시행령 별표에서 위임한 범위를 벗어나 시행령 별표에서 요구하는 정비구역지정 요건을 오히려 완화시키고 있는 것은 무효라고 하면서, 노후·불량건축물로 인정되기 위해서는 도시정비법 시행령이나 조례에서 규정하는 건축연수만을 충족하는 것만으로는 부족하고 별도로 노후·불량건축물의 개념을 규정한 도시정비법 제2조제3호다목 소정의 ‘도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물인지’ 여부가 건축물마다 실사를 통해 확정돼야 한다는 취지로 판단하였다.
항소심은 서울고등법원도 “도시정비법 시행령 별표1제5호는 무허가건축물의 수, 노후·불량건축물의 수, 호수밀도, 토지의 형상 또는 주민의 소득수준 등 정비계획 수립대상구역의 세부요건에 대해 필요한 경우 제1호 내지 제4호에 규정된 범위 안에서 시·도 조례로 정할 수 있도록 위임하고 있을 뿐”이므로 “정비계획 수립대상구역의 독자적인 지정요건을 조례로 정하도록 위임하고 있지 아니함이 그 문언 상 분명하다”고 하면서 “경기도 도시정비조례 제4조제1호는 각목에서 △노후·불량건축물에 해당되는 건축물 수 △무허가건축물 수 △호수밀도 △주택접도율 △과소필지 △부정형 또는 세장형 필지수의 기준을 정하고 그 중 하나의 요건만 갖추면 주거환경개선구역으로 지정할 수 있도록 규정함으로써, 주거환경개선사업을 위한 정비계획 수립대상구역의 세부요건이 아닌 독자적인 지정요건을 시행령 별표1제1호 각목이 정하고 있는 것보다 완화해 정하고 있는 조례 규정은 도시정비법 시행령 별표1제5호의 위임범위를 벗어난 사항을 규정한 것으로 무효”라고 판결하였다.
(2) 부천 소사재정비촉진지구 예
2009. 5. 1. 재정비촉진계획이 결정된 부천시 소사재정비촉지구 괴완11B구역의 주민 18명이 2009. 8. 10. 경기도지사를 상대로 해당 구역지정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. 위 사건 역시 앞에서 본 냉천․새마을지구의 사례와 마찬가지로 구역지정 요건에 관한 경기도 도시정비조례의 무효여부 등이 쟁점이 되었다.
이에 대하여 수원지방법원 행정부는 2010. 4. 29. 선고한 2009구합8269 사건의 판결에서 위 냉천․새마을지구의 사례에 대한 판결과 달리 구역지정 요건을 규정한 경기도 도시정비조례는 상위법령의 위임범위 내의 것으로서 적법하고 노후․불량건축물의 기준 등에 따른 요건도 적법하다고 하여 원고 패소판결을 하였다.
수원지방법원은 재판부는 “도시정비법 시행령 제10조 제1항 [별표1] 제2호에서 정하는 주택재개발 정비계획 수립대상구역 지정요건은 해당 각 목의 내용과 같이 ‘대지로서의 효용 상실, 건축물의 과도 밀집, 기반시설의 정비 불량과 현저한 부족 등’의 추상적 개념으롯만 규정되어 있으므로, 정비계획을 수립하는 관계 행정청이 위 각목의 요건을 심사하기 위해서는 구체적 판단 기준이 마련된 필요가 있다”고 전제한 후 “이에 따라 위 [별표 1] 제5호, 경기도 도시정비조례 제4조 제2호는 주택재개발구역의 경우 구체적 지정요건으로 노후․불량건축물 비율, 호수밀도, 주택접도율, 과소필지 비율을 객관화된 수치로 정하고 있는데, 위 조례 내용과 위 [별표 1] 제2호 지정요건과의 관계를 보면 대체로 위 노후․불량건축물 비율 내지 호수밀도는 위 [별포 1] 제2호 나목에서 정하는 건축물이 노후․불량하여 그 기능을 다할 수 없거나 건축물이 과도하게 밀집되어 있어 그 구역 안의 토지의 합리적인 이용과 가치의 증진을 도모하기 곤란한 지역에 대한 판단 기준으로, 과소필지 비율은 위 [별표 1] 제2호 가목에서 정하는 토지가 대지로서의 효용을 다할 수 없게 되는 지역 등에 대한 판단기준으로 볼 수 있다”고 하면서 “경기도 조례 제4조 제2호는 위 [별표 1] 제2호에 규정된 범위 안에서 주택재개발구역 지정요건을 구체화한 것일 뿐 도촉법, 도시정비법과 그 시행령의 위임범위를 벗어나 완화되고 독자적인 지정요건을 마련하였다고 볼 수는 없으므로 조례 규정의 무효를 주장하는 원고들의 주장은 이유없다”고 판시하고 있다.
또한 노후․불량건축물의 기준을 경과연수로 규정하고 있다 하더라도 “경기도 도시정비조례 제3조의 요건을 충족하는 건축물은 도시정비법 제2조 제3호 다목에서 정한 ‘도시미관의 저해, 건축물의 기능적 결함, 부실시공 또는 노후화로 인한 구조적 결함 등으로 인하여 철거가 불가피한 건축물로서 대통령령이 정하는 건축물’로 분류될 수 있다”고 판시하고 있다.
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5. 마치며
위 두 가지의 법원 판결 사례는 주거환경개선사업지구와 재개발사업지구라는 점에서 사업의 유형을 달리하고 있지만 그 구역지정 요건으로서의 핵심적인 쟁점은 크게 차이가 없는데, 같은 수원지방법원에서 다른 해석을 통하여 결론을 달리하고 있다. 위 냉천․새마을지구 사례의 판결 이후에 많은 유사한 구역지정무효(취소)소송과 구역지정취소 내지 해제의 민원이 다수 발생한 바 있고, 이에 대하여서도 향후 대법원 판결을 통하여 그 견해가 확립될 전망이다. 이러한 분쟁의 원인 중 가장 큰 요인은 정부와 지차체가 구체적인 현황조사와 주민들과의 협의를 충실하게 이행하지 아니한 채 무분별하게 정비사업 예정구역을 지정하여 놓고 지자체 조례를 통하여 지속적으로 구역지정 요건을 완화한데 있다 할 것이다. 위 법원의 구역지정취소판결 이후 국토해양부가 도시정비법 시행령의 개정을 통하여 구역지정 요건의 미비점을 일부 보완하고 경기도가 조례개정을 통하여 구역지정 요건을 구체화한 것은 바람직한 현상이지만, 이러한 미봉책에 그칠 것이 아니라 차제에 보다 더 근본적으로 분쟁과 갈등의 원인을 파악하고 주민들의 요구를 충실히 수렴하여 정비계획 수립과 구역지정에 관한 요건과 틀을 정비하여야만 할 것이다.
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